Opinie separată : opinie_separata_d_81_238a_2023_Serghei_Turcan_rou.pdf

Opinie separată,
expusă în temeiul articolului 27 alin. (5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională nr. 317 din 13 decembrie 1994 şi al articolului 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale nr. 502 din 16 iunie 1995

1. Prin Decizia nr. 81 din 11 iulie 2024 a fost declarată inadmisibilă sesizarea nr. 238a/2023 pentru controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1122 din 26 septembrie 2023 privind eliberarea domnului Alexandr Stoianoglo din funcţia de Procuror General, depusă de dna Diana Caraman și dnii Vladimir Voronin, Oleg Reidman, Nicolai Rusol și Constantin Starîș, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării au notat că, potrivit articolului 125 alin. (2) (Procurorul) din Constituție, Procurorul General este demis din funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, în condiţiile legii, pentru motive obiective şi în temeiul unei proceduri transparente. Autorii consideră că obligația de supraveghere a respectării condițiilor de eliberare din funcție a Procurorului General nu se aplică doar Consiliului, ci se extinde și la Președintele Republicii, atunci când emite un decret în acest sens (a se vedea DCC nr. 81 din 11 iulie 2024, §§ 6, 21).

3. În raport cu aceste critici de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a menționat că este competentă să verifice constituționalitatea Decretului în discuție doar sub aspectul formei şi al procedurii de adoptare, în cazul în care criticile sunt raportate la o normă din Constituție. Potrivit Curții, articolul 125 alin. (2) din Constituție nu prevede o marjă discreționară a Președintelui Republicii în cazul recepționării propunerii Consiliului Superior al Procurorilor cu privire la demiterea din funcție a Procurorului General. Această marjă discreționară există doar în cazul examinării candidaților pentru funcția de judecător, propuși de Consiliul Superior al Magistraturii, când, pe baza articolului 116 alin. (2) din Constituție, Președintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii. Această competență a Președintelui Republicii Moldova nu poate fi extrapolată la alte cazuri, inclusiv la cel de demitere a Procurorului General. Prin urmare, în cazul în care Consiliul Superior al Procurorilor propune eliberarea din funcție a Procurorului General pe baza articolului 125 alin. (2) din Constituție, Președintele Republicii este obligat să dispună demiterea acestuia din funcție. Lipsa unei marje discreționare a Președintelui Republicii în acest domeniu scoate în evidență competența constituțională exclusivă a Consiliului Superior al Procurorilor de a asigura respectarea condițiilor de eliberare din funcție: a) în condițiile legii; b) pentru motive obiective și c) în temeiul unei proceduri transparente (a se vedea DCC nr. 81 din 11 iulie 2024, §§ 20, 22-24).

4. Nu susțin această decizie din următoarele considerente.

5. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității decretelor Președintelui Republicii Moldova, care vizează funcții de demnitate publică de rang constituțional, i.e. a Procurorului General, ține de competența Curții Constituționale (a se vedea ; HCC nr. 13 din 27 aprilie 2021, § 25; DCC nr. 103 din 29 august 2023, § 25). 

6. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că decretele menționate fac obiectul controlului constituţionalităţii sub aspectul formei şi al procedurii de adoptare, precum şi al respectării exigenţelor legale necesare pentru numirea/destituirea din funcţie a persoanelor oficiale (HCC nr. 13 din 21 mai 2020, § 35).

7. Potrivit articolului 125 alin. (1) din Constituție, Procurorul General este numit în funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor. În același timp, potrivit articolului 125 alin. (2), Procurorul General este demis din funcţie de asemenea de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor.

8. Curtea Constituțională a statuat că articolul 125 alin. (2) din Constituţie prevede explicit autorităţile cu atribuţii decizionale în procesul de demitere din funcţie a Procurorului General, acestea fiind Consiliul Superior al Procurorilor şi Preşedintele Republicii Moldova (HCC nr. 13 din 21 mai 2020, § 85).

9. În jurisprudența sa, Curtea a stabilit că Legea Supremă impune aceleaşi exigenţe în cazul numirii în funcţie şi destituirii din funcție. Numirea în funcţie printr-o procedură la care participă două autorităţi de rang constituțional este voinţa legiuitorului constituant de a le determina la o colaborare eficientă în exercitarea atribuțiilor ce le revin. Destituirea presupune aceeaşi colaborare a autorităţilor, pentru care scop ele trebuie să respecte procedura prevăzută expres în Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 11 din 27 aprilie 2010, §§ 5-6).

10. Mai mult, pentru a oferi garanția stabilității unui mandat de rang constituțional, procedura demiterii ar putea fi una mai complexă. Comisia de la Veneţia a remarcat, în acest sens, că garanțiile pentru eliberarea din funcție trebuie să fie mai mari decât cele pentru numire (a se vedea Opinia nr. 773/2014 din 14 octombrie 2014, CDL-AD(2014)031, § 72).

11. Rețin faptul că atât numirea, cât și demiterea din funcție a Procurorului General reprezintă atribuția constituțională a Președintelui Republicii, în ambele cazuri aceasta fiind exercitată la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor. Deși din prevederile constituţionale menționate supra poate fi dedus rolul primar al Consiliului Superior al Procurorilor în procedurile privind numirea și demiterea Procurorului General, Consiliul nu deține o competență exclusivă în aceste proceduri, iar rolul Președintelui Republicii nu poate fi limitat la o simplă formalitate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017, § 37).

12. Astfel, spre exemplu, potrivit articolului 17 alin. (11) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, la numirea în funcție Preşedintele Republicii poate respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Procurorilor pentru funcţia de Procuror General în cazul depistării unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcţia respectivă, de încălcare de către candidat a legislaţiei sau de încălcare a procedurilor legale de selecţie a acestuia.

13. În același timp, potrivit articolului 125 alin. (2) din Constituție, demiterea din funcție a Procurorului General poate avea loc numai: a) în condițiile legii; b) pentru motive obiective și c) în temeiul unei proceduri transparente. Reieșind din faptul că propunerea de a demite Procurorul General reprezintă competența constituţională exclusivă a Consiliului Superior al Procurorilor, anume acestei autorități îi revine sarcina de a respecta exigenţele constituționale: să adopte decizia prin care propune Președintelui Republicii demiterea Procurorului General în condițiile legii, într-o procedură transparentă, pentru motive obiective.

14. Astfel, Consiliul Superior al Procurorilor nu poate avea obligația constituțională de a respecta exigențele menționate mai sus și tot el să verifice dacă le-a respectat. Prin urmare, anume Președintele Republicii, înainte de a semna decretul de demitere a Procurorului General, va verifica dacă propunerea Consiliului Superior al Procurorilor a fost adoptată în condiţiile legii, pentru motive obiective şi în temeiul unei proceduri transparente. Per a contrario, obligarea Președintelui Republicii de a dispune automat demiterea Procurorului General nu este compatibilă cu statutul constituţional al șefului statului stabilit la articolul 77 din Constituție și nu decurge din prevederile articolului 125 alin. (2) din Constituție, care consacră partajarea competenţei între Consiliu și Președinte în cadrul procedurii de demitere a Procurorului General.

15. Mai mult, Constituţia în mai multe cazuri oferă Președintelui Republicii posibilitatea de a efectua verificări înainte de a exercita o atribuție constituțională și de a respinge, o singură dată, propunerea.

16. Spre exemplu, potrivit articolului 116 alin. (2) din Constituție, Președintele Republicii poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii pentru funcția de judecător. De asemenea, în contextul procedurii de promulgare a legilor, prevăzute de articolul 93 din Constituție, dacă are obiecţii în privinţa unei legi, Preşedintele Republicii este în drept să o restituie Parlamentului spre reexaminare, dar numai o singură dată (HCC nr. 9 din 26 februarie 1998, punctul 2 din dispozitiv; HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017, § 50; DCC nr. 96 din 6 august 2020, § 21).

17. Curtea Constituțională a apreciat că această soluţie are valoare constituţională de principiu în soluţionarea conflictelor juridice între două sau mai multe autorităţi publice care au atribuţii conjuncte în cadrul unor proceduri prevăzute de Legea fundamentală şi că acest principiu este de aplicare generală în cazuri similare (HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017, § 51). Astfel, în cazul remanierii guvernamentale (revocării și numirii, la propunerea Prim-ministrului, a unor membri ai Guvernului), prevăzute de articolul 98 alin. (6) din Constituție, dacă Preşedintele ţării consideră că persoana propusă nu corespunde cerinţelor legale pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului, el poate refuza, o singură dată, motivat, propunerea Prim-ministrului de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru (HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017, §§ 53, 56; DCC nr. 96 din 6 august 2020, § 20).

18. Prin urmare, Președintele Republicii dispune de o marjă discreționară în procesul demiterii Procurorului General.

19. Având în vedere aceste considerente, rețin incidența articolului 125 alin. (2) din Constituție în prezenta cauză.

20. Așadar, în opinia mea, Curtea Constituțională trebuia să declare sesizarea admisibilă, pentru a o examina în fond și pentru a verifica dacă Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 1122 din 26 septembrie 2023 respectă prevederile articolului 125 alin. (2) din Constituţie. 

Judecător al Curţii Constituţionale Serghei ȚURCAN 

11 iulie 2024 

Opinie separată : opinie_separata_d_81_238a_2023_Vladimir_Turcan_rou.pdf

OPINIE SEPARATĂ,

expusă în temeiul articolului 27 alin. (5) din Legea cu privire la Curtea Constituțională şi al articolului 67 din Codul jurisdicției constituționale 

Prin Decizia nr. 81 din 11 iulie 2024, Curtea Constituțională a declarat inadmisibilă sesizarea pentru controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 1122 din 26 septembrie 2023, depusă de dna Diana Caraman și dnii Vladimir Voronin, Oleg Reidman, Nicolai Rusol și Constantin Starîș, deputați în Parlamentul Republicii Moldova. 

Nefiind de acord cu concluziile colegilor judecători constituționali, am formulat prezenta opinie separată din următoarele considerente. 

1. Autorii sesizării susțin că procedura emiterii decretului contestat nu corespunde textului „în condițiile legii, pentru motive obiective” din articolul 125 alin. (2) din Constituție, de vreme ce întreaga procedură de eliberare a dlui Alexandr Stoianoglo din funcția de Procuror General nu a fost reglementată prin lege, ci printr-un regulament aprobat de Consiliul Superior al Procurorilor. Autorii sesizării mai menționează că obligația de supraveghere a respectării condițiilor de eliberare din funcție a Procurorului General nu se aplică doar Consiliului, ci se extinde și la Președintele Republicii Moldova.  

2. Curtea a considerat că, reieșind din competența constituțională exclusivă a Consiliului Superior al Procurorilor de a propune eliberarea din funcție a Procurorului General și de a asigura respectarea condițiilor legii, Președintele Republicii este obligat să dispună demiterea acestuia din funcție. Prin urmare, Curtea a concluzionat că prin Decretul nr. 1122 din 26 septembrie 2023 Președintele Republicii a dispus eliberarea din funcție a Procurorului General în baza propunerii Consiliului Superior al Procurorilor, așa cum prevede articolul 125 alin. (2) din Constituție. În aceste condiții, Curtea constată că Președintele Republicii Moldova la emiterea acestui Decret și-a exercitat prerogativele constituționale (a se vedea DCC nr. 81 din 11 iulie 2024, §§ 19, 23-25). 

3. Totuși, în acest context, este relevantă jurisprudența constituțională anterioară. În Hotărârea sa nr. 13 din 21 mai 2020, Curtea a reținut că actele administrative cu caracter individual emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de normele constituţionale ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţii fac obiectul controlului constituţionalităţii la sesizarea subiectelor abilitate cu acest drept, sub aspectul formei şi al procedurii de adoptare, precum şi al respectării exigenţelor legale necesare pentru numirea/destituirea din funcţie a persoanelor oficiale (a se vedea HCC nr. 13 din 21 mai 2020, § 35).

4. Din analiza circumstanțelor cazului dat prin prisma acestor criterii și limite de efectuare a controlului constituționalității Decretului în discuție se observă următoarele.

5. Prin Legea nr. 102 din 24 august 2021 au fost efectuate mai multe modificări la Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură. Printre altele, a fost instituit un mecanism nou de evaluare a performanțelor profesionale ale Procurorului General de către Comisia de evaluare formată ad hoc. Evaluarea urma să fie efectuată în baza unor criterii stabilite nu în lege, ci într-un regulament aprobat de Consiliul Superior al Procurorilor (a se vedea articolul 31¹ alin. (5) din Legea nr. 3/2016 în redactarea Legii nr. 102/2021).

6. În Opinia sa din 13 decembrie 2021, Comisia de la Veneția a criticat dur aceste modificări și a constatat că, din perspectiva statului de drept, acordarea Consiliului Superior al Procurorilor a unei puteri nelimitate de a stabili în regulament condițiile materiale potrivit cărora Procurorul General poate fi demis este o abordare extrem de contestabilă și ar trebui să fie revizuită și legiferată (a se vedea CDL-AD (2021)047, §§ 64, 66-70, 105).

7. În pofida acestei Opinii, Consiliul Superior al Procurorilor a declanșat procesul de evaluare a performanțelor dlui Alexandr Stoianoglo și, la 23 mai 2022, prin Hotărârea sa nr. 1-92/2022, a examinat raportul Comisiei de evaluare, a acordat calificativul „nesatisfăcător” și i-a propus Președintelui Republicii Moldova să-l elibereze din funcția de Procuror General.

8. Între timp a parvenit a doua Opinie a Comisiei de la Veneția nr. 1086/2022 din 20 iunie 2022, în care au fost salutate încercările Parlamentului de a răspunde la criticile anterioare (a se vedea § 6 supra) referitoare la procedura de evaluare a performanțelor Procurorului General, în special, includerea criteriilor de evaluare a performanțelor în lege (ibidem §§18, 20-22). Totodată, Comisia a accentuat că „totuși, dacă articolul 31-1, care a fost introdus în august 2021, trebuie citit ca creând un temei material total nou pentru a angaja răspunderea Procurorului General pentru sub-performanță, este discutabil dacă acest articol ar putea fi aplicat retroactiv. Dacă aplicarea retroactivă a legii este strict interzisă doar în domeniul dreptului penal, exigența generală de securitate juridică în ceea ce privește previzibilitatea impactului legii, care este un principiu fundamental al statului de drept, implică că orice evaluare a performanțelor Procurorului General înainte de 24 august 2021, care poate conduce într-un final la demiterea sa, ar trebui bazată pe criteriile de integritate și de profesionalism care ar putea deriva incontestabil din normele preexistente sau din natura mandatului Procurorului General, așa cum a fost subliniat în Opinia din 2021...În cele din urmă, în ceea ce privește evaluarea performanțelor dlui Alexandr Stoianoglo și fără a prejudeca rezultatul acestui proces, Comisia de la Veneția ia act de explicațiile oferite de Ministerul Justiției precum că evaluarea performanțelor Procurorului General în perioada de până la 24 august 2021 în cadrul unei noi proceduri se va baza pe standardele preexistente de performanță legate de mandatul său” (ibidem § 35, § 43).

9. Pe data de 6 octombrie 2022, Parlamentul Republicii Moldova, în vederea implementării recomandărilor Comisiei de la Veneția expuse supra, prin Legea nr. 280, a modificat procesul de evaluare a performanțelor Procurorului General și, în special, a formulat și a introdus în Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură lista criteriilor de evaluare a Procurorului General (a se vedea articolul 31¹ alin. (5), în vigoare din 10 octombrie 2022).

10. Totuși, recomandarea Comisiei de la Veneția și promisiunea reprezentantului Guvernului de a efectua a reevaluare nouă (a se vedea § 8 supra) nu a avut loc, iar Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor din 22 mai 2022 a rămas neschimbată.

11. În aceste circumstanțe, pe 20 septembrie 2023, Președintele Republicii Moldova a semnat, totuși, Decretul contestat, prin care dl Alexandr Stoianoglo a fost eliberat din funcția de Procuror General.

12. Este adevărat că articolul 116 alin. (2) din Constituție prevede dreptul Președintelui de a respinge o singură dată candidatura unui judecător propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii. Această competență, a contrario concluziei Curții (a se vedea DCC nr. 81 din 11 iulie 2024, § 22), este extrapolată și prin Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură. Articolul 17 alin. (11) din Lege prevede dreptul Președintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Procurorilor la funcția de Procuror General în mod motivat, inclusiv în cazul depistării încălcării procedurii de selecție a acestuia. De altfel, ambele situații de respingere a propunerilor Consiliului Superior al Magistraturii și ale Consiliului Superior al Procurorilor se referă la procedura de numire.

13. În același timp, nicio prevedere constituțională sau legală nu îl obligă pe Președinte să accepte automat propunerea Consiliului Superior al Procurorilor de demitere din funcție a Procurorului General, care exercită un mandat de rang constituțional de șapte ani, și nici nu-i interzice să o respingă motivat o singură dată, inclusiv în cazul existenței încălcării procedurii de evaluare a performanțelor lui (a se vedea §§ 5-9 supra).

14. Articolele 125 și 125¹ din Constituție, în noua redactare, au urmărit scopul asigurării independenței Procurorului General și al protejării Procuraturii de ingerințe sau de influențe necorespunzătoare, inclusiv din partea legislativului și executivului (a se vedea ACC nr. 5 din 19 aprilie 2016, §§ 25, 28).

15. În opinia Comisiei de la Veneția, este o chestiune de principiu că securitatea mandatului fix al membrilor autorităților de rang constituțional servește scopului asigurării lor față de presiunile externe. Prin urmare, măsurile care ar periclita continuitatea mandatului și care ar interfera cu securitatea mandatului membrilor acestor autorități nasc suspiciunea că intenția din spatele acestor măsuri constă în influențarea deciziilor lor (Opinia amicus curiae comună urgentă nr. 1003/2020 din 11 decembre 2020 a Comisiei de la Veneția și a Directoratului General pentru Drepturile Omului și Preeminența Dreptului (DGI) al Consiliului Europei privind cele trei întrebări cu caracter juridic referitoare la mandatul membrilor autorităților de rang constituțional (CDL-AD(2020)033), § 19).

16. La fel, Curtea Europeană a reținut că ar fi iluzoriu să credem că judecătorii pot respecta preeminența dreptului și pot pune în aplicare Convenția Europeană dacă dreptul național golește garanțiile oferite de Convenție cu privire la problemele care le afectează în mod direct independența și imparțialitatea. Atunci când se face referire la „legătură specială de încredere și loialitate” între judecători și stat, aceasta este loialitatea față de statul de drept și democrație, nu față de deținătorii de putere publică. Curtea a reiterat că, atunci când este vorba de necesitatea protecției împotriva ingerințelor arbitrare în funcțiile lor de către autoritățile publice, nu poate fi trasată o linie clară între judecători și procurori. Astfel, toți membrii sistemului judiciar, fie judecători, fie procurori, ar trebui să beneficieze de protecție împotriva practicilor arbitrare ale puterii legislative sau ale celei executive. În legislația Republicii Moldova, deși este adevărat că procurorii își exercită funcțiile în mod autonom, iar judecătorii în mod independent, sistemul judiciar național nu face totuși o distincție fundamentală între statutul acestora. De asemenea, Curtea a remarcat importanța tot mai mare a caracterului echitabil al procedurii în cauzele care implică revocarea procurorilor, inclusiv intervenția unei autorități independente de executiv și de legislativ în ceea ce privește deciziile care afectează numirea și revocarea procurorilor (a se vedea Stoianoglo v. Republica Moldova, 24 octombrie 2023, §§ 37-39, 45).

17. Așadar, rezumând cele expuse supra, am ajuns la concluzia că Decretul contestat face incidente articolele 1 alin. (3) și 125 alin. (2) din Constituție.

18. Prin urmare, consider că Curtea Constituțională trebuia să declare sesizarea admisibilă şi să o examineze în fond prin prisma respectării și loialității față de principiile constituționale ale statului de drept și față de opiniile structurilor europene expuse pe acest caz. 

Judecător al Curții Constituționale Vladimir ȚURCAN 

11 iulie 2024