Curtea a pronunțat hotărârea privind interpretarea Constituției în partea ce ține de neîndeplinirea obligațiilor constituționale de către Președinte

17.10.2017 

Fragmentele de mai jos reprezintă un sumar al Hotărârii. Textul integral poate fi accesat aici.

La 17 octombrie 2017, Curtea Constituţională a pronunţat hotărârea pentru interpretarea prevederilor articolului 98 alin. (6) în coroborare cu articolele 1, 56, 91, 135 și 140 din Constituție (sesizarea 124b/2017).  

Circumstanţele cauzei 

La originea cauzei se află sesizarea Guvernului Republicii Moldova, care a solicitat Curţii Constituţionale ca prin interpretarea articolului 98 alin.(6) din Constituţie să explice:

 „1) Care sunt acţiunile Prim-ministrului şi ale Parlamentului Republicii Moldova în cazul în care Preşedintele Republicii Moldova refuză propunerea repetată de numire în funcţie a unui ministru? 

2) Care este soluţia pentru evitarea unui blocaj instituţional în cazul încălcării de către Preşedintele Republicii Moldova a obligaţiei constituţionale de numire în funcţie a unui ministru la propunerea repetată a Prim-ministrului, conștientizând faptul că o eventuală suspendare din funcţie a Şefului statului nu este posibilă?

3) În vederea asigurării securităţii naţionale, este posibilă intrarea în exerciţiul funcţiei a persoanei desemnate repetat de către Prim-ministru în funcţia de ministru al apărării după expirarea termenului de 14 zile, în caz de neemitere de către Preşedintele Republicii Moldova a decretului şi în ce condiţii?”

Sesizarea a fost examinată de către Curtea Constituţională, în următoarea componenţă: 

Dl Tudor PANȚÎRU, preşedinte, 

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dna Victoria IFTODI,

Dl Victor POPA,

Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători 

Concluziile Curţii

Examinând materialele dosarului, Curtea a reţinut că sesizarea vizează în esenţă refuzul deliberat al Preşedintelui ţării de a-şi exercita o parte din atribuţiile constituţionale în cadrul procedurii de remaniere guvernamentală și sfidarea Constituției și a hotărârilor Curții Constituționale, ce afectează funcționalitatea Ministerului Apărării și a Guvernului.

Prin urmare, sesizarea vizează identificarea unor mecanisme de deblocare a funcționalității instituțiilor fundamentale ale statului și de restabilire a ordinii constituționale în cazul obstrucționării deliberate a acestora de către Președintele țării în cadrul procedurilor de codecizie sau a competențelor partajate.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum statul de drept, separaţia şi colaborarea puterilor în stat, loialitatea constituțională, supremația Constituției și caracterul obligatoriu al hotărârilor Curții Constituționale.

Pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea a operat, adițional, cu prevederile articolelor 1, 56, 91, 135 și 140 din Constituție, cu jurisprudenţa sa anterioară, precum şi cu principiile generale ale dreptului, utilizând toate metodele de interpretare legală.

Cele trei întrebări adresate Curţii spre soluţionare sunt interdependente. În acest sens, Curtea a reținut că, pentru a răspunde la chestiunea particulară privind soluțiile în cazul obstrucționării de către Președinte a remanierii guvernamentale, este necesar să identifice mecanismele generale de încetare a stării de neconstituționalitate cauzate de inacțiunea deliberată a Președintelui în executarea obligației sale constituționale.

La soluționarea cauzei, Curtea a avut în vedere și practica Lituaniei și a Belgiei privind soluționarea crizei constituționale generate de refuzul șefului statului de a promulga sau contrasemna legile.

Curtea a reținut ca fiind pertinente în prezenta cauză următoarele elemente de natură să indice asupra situației excepționale, de care trebuie să se țină cont în pronunțarea soluției.

Declanșarea blocajului instituțional a fost precedată și însoțită de multiple declarații ale Președintelui, emise personal sau prin intermediul anturajului său, care denotă intenţia acestuia de a bloca toate instituţiile în privinţa cărora exercită competenţe partajate, inclusiv intenţia de a refuza promulgarea legilor în cazul votării repetate de către Parlament, refuzul numirii judecătorilor şi a miniştrilor, precum şi lipsa de respect faţă de Constituţie, Curtea Constituţională şi hotărârile acesteia.

Curtea a reținut că, prin declarațiile publice, menționate mai sus, Președintele exercită presiuni  asupra Curții Constituționale, pe care Curtea le-a calificat ca tentative de intimidare.

Aceste declarații, precum şi ameninţările privind tragerea la răspundere „la timpul potrivit” a judecătorilor constituţionali, au determinat reacția vehementă a Președintelui Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția).

Curtea a reținut că obiectul prezentei sesizări este diferit de obiectul Hotărârii nr. 2 din 24 ianuarie 2017 prin care a interpretat articolul 98 alin. (6) din Constituție și prin care s-a pronunțat referitor la modul de partajare a competenţelor între Preşedintele Republicii Moldova şi Primul-ministru în cadrul procedurii de remaniere guvernamentală.

Curtea constată că, din contra, prezenta sesizare derivă din neexecutarea Hotărârii nr. 2 din 24 ianuarie 2017.

În Hotărârea nr.2 din 24 ianuarie 2017 Curtea a reţinut că, în exercitarea competenţei sale prevăzute de articolul 98 alin.(6) din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova poate să refuze propunerea Prim-ministrului de numire a unei persoane într-o funcţie vacantă de ministru şi să-i ceară să facă o altă propunere.

Curtea a statuat că, cu toate acestea, voinţa politică a Preşedintelui nu poate constitui o sursă de blocaj instituțional, pe de o parte, şi nu poate anula, pe de altă parte, competenţele Prim-ministrului în cadrul procedurii de codecizie în remanierea guvernamentală.

Astfel, Curtea a constatat că Preşedintele Republicii Moldova are dreptul să verifice corespunderea candidatului propus de Prim-ministru pentru o funcţie, însă nu are drept de veto faţă de propunerea Prim-ministrului (HCC nr.2 din 24 ianuarie 2017, §46).  

În acest context, Curtea a reamintit că Hotărârea nr. 7 din 4 martie 2016 a vizat exclusiv modalitatea de alegere a Președintelui Republicii Moldova, nu și competențele acestuia, modificate prin aceeași Lege, în sensul configurării regimului parlamentar de guvernământ. Astfel, în urma adoptării hotărârii menționate, s-a revenit la alegerea Președintelui Republicii Moldova prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către cetățeni, în cadrul unei republici parlamentare (HCC nr. 34 din 13 decembrie 2016). 

Curtea a subliniat că alegerea Președintelui prin vot popular nu impune necesitatea transformării acestuia într-un opozant al Parlamentului. Deși alegerea prin vot popular tinde să consolideze poziția Președintelui, în sistemele constituționale similare, președinții aleși prin vot popular continuă să joace rolul de putere neutră și nu dispun de competențe largi, iar balanțele și contrabalanţele necesare sunt garantate de parlamentarism (HCC nr. 24 din 27 iulie 2017). 

În acest sens, Curtea a reiterat că în cadrul sistemelor parlamentare şeful statului joacă rolul unui arbitru, sau al unei puteri neutre, fiind detașat de partidele politice. Chiar dacă nimeni nu poate împiedica şeful statului să aibă opiniile și simpatiile sale politice, mandatul pe care îl exercită este limitat. Președintele este un element important al sistemului politic, dar acesta nu este un partizan al politicului. 

Prin urmare, în arhitectura constituțională a Republicii Moldova, Președintele trebuie să aibă un rol neutru, de arbitru, și să nu fie un jucător politic. Acest lucru nu este compatibil cu logica regimului parlamentar. Aceeași opinie este împărtășită de Comisia de la Veneția în Avizul “Cooperarea între Comisia de la Veneția și Republica Moldova privind Reforma Constituțională” [CDL-INF(2001)003-e] și în Avizul asupra propunerilor Președintelui Republicii Moldova de modificare a Constituției în vederea extinderii competențelor de dizolvare a Parlamentului [CDL-AD(2017)014].

Astfel, în cazul formării Guvernului există un raport tripartit, între Prim-ministrul desemnat, Parlament și Președinte și proceduri specifice complexe inerente învestirii Guvernului. Elementul central al învestirii Guvernului de către Parlament îl constituie programul, și nu persoanele (miniștrii), deși aceștia sunt supuși scrutinului parlamentar.

Din contra, remanierea guvernamentală nu presupune exercitarea competenței Parlamentului, întrucât modificările intervenite în componența lui se petrec în interiorul puterii executive. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic individual față de Primul-ministru. Parlamentul nu se poate opune revocării unui membru al Guvernului, dar, dacă prin aceasta și-a pierdut încrederea în Guvern, poate recurge la arma moțiunii de cenzură împotriva întregului Guvern.

Simetric faptului că Președintele nu are nici o putere constituțională în selectarea de către candidatul desemnat pentru funcția de Prim-ministru a membrilor echipei guvernamentale, pe cale de consecință, șeful statului nu are, constituțional, nici o putere în privința schimbării componenței Guvernului, adică în cazul remanierii. Puterea reală de decizie în ceea ce privește revocarea sau numirea unui membru al Guvernului aparține exclusiv Primului-ministru. Doar Primul-ministru poate avea o inițiativă în acest sens, și, deși Constituția vorbește despre propunerea de revocare sau de numire adresată șefului statului, acesta din urmă nu o poate refuza. În consecință, decretul Președintelui de numire sau de revocare a unui membru al Guvernului propus a doua oară este un act formal, care „autentifică” voinţa Prim-ministrului de a face modificări în componenţa echipei guvernamentale.

Curtea a subliniat că Președintele țării nu este omnipotent, ci este ținut de obligația de devotament constituțional, de a respecta limitele impuse de Constituție și poartă răspundere pentru îndeplinirea cu bună-credință a atribuțiilor ce îi revin.

Curtea a reamintit că depunerea jurământului constituie asumarea de către Președintele Republicii Moldova a unui angajament juridic faţă de poporul Republicii Moldova de a acţiona în spiritul Constituţiei, de a manifesta respect faţă de hotărârile Curţii Constituţionale în calitatea acesteia de garant al supremaţiei Constituţiei, faţă de democraţie şi valorile statului de drept. Depunând jurământul, Preşedintele Republicii Moldova îşi asumă necondiţionat, în mod public și solemn obligaţia de a acționa exclusiv în spiritul loialităţii faţă de Constituţie şi de a nu încălca jurământul în nici o împrejurare (HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017).

Curtea a reiterat că încălcarea jurământului este, pe de o parte, o încălcare gravă a Constituției, iar o încălcare gravă a Constituției este, pe de altă parte, o încălcare a jurământului. Gravitatea acestei încălcări poate ridica o problemă de incompatibilitate a Președintelui cu funcția exercitată.

În acest context, Curtea a reamintit că hotărârile interpretative ale Curții Constituționale sunt texte cu valoare constituțională, fiind parte integrantă a Constituției, ele fac corp comun cu dispozițiile pe care le interpretează și sunt obligatorii pentru executare pentru toate instituțiile statului, inclusiv pentru Președinte. Acestea se aplică direct, fără nici o altă condiţie de formă (HCC nr.33 din 10 octombrie 2013).

Astfel, nerespectarea hotărârilor Curții Constituționale echivalează cu nerespectarea Constituției și desconsiderarea grosolană a elementelor fundamentale ale statului de drept.

În prezenta cauză, Curtea a constatat că blocajul instituțional a fost generat de acțiunile deliberate ale Președintelui și de neexecutarea hotărârii anterioare a Curții Constituționale.

Prin urmare, Curtea a constatat că refuzul deliberat al Preşedintelui ţării de a-şi îndeplini obligația constituțională de numire a propunerii repetate a Prim-ministrului constituie o încălcare gravă a obligațiilor sale constituționale și a jurământului, circumstanță ce justifică inițierea de către Parlament a procedurii de suspendare a Președintelui, în conformitate cu articolul 89 din Constituţie.

În același timp, Curtea a reţinut că mecanismul de demitere a Preşedintelui ţine de opţiunea Parlamentului, fiind o procedură complexă şi de lungă durată, care nu soluţionează prompt problema funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale obstrucţionate deliberat de către Preşedinte.

Curtea a reținut că Constituţia Republicii Moldova nu oferă soluții exprese asupra modului de a gestiona situația extraordinară creată de inacțiunea deliberată a Președintelui, or textul Constituției este construit având la bază premisa bunei credințe, inclusiv în exercitarea de către persoanele care dețin funcții publice a atribuțiilor ce le revin, astfel cum este specificat în articolul 56 din Constituție.

În acest context, interpretarea textuală a articolului 98 alin. (6) ar putea distorsiona voința originară a legiuitorului constituant, or crearea blocajelor instituționale și perpetuarea vidului de putere și a unei stări de neconstituționalitate este contrară spiritului Constituției. Astfel, situația excepțională creată de refuzul deliberat al Președintelui de a-și îndeplini obligațiile constituționale impune necesitatea identificării unei soluții excepționale. Prin urmare, Curtea a reținut că, pentru a stabili voința autentică a legiuitorului constituant, este necesar să recurgă la interpretarea funcţională a Constituţiei.

Analizând Constituţia ca un tot unitar şi obiectivul specific al acesteia, care urmăreşte să evite crearea vidului de putere şi să asigure instituţii pe deplin funcționale (HCC nr. 7 din 18.05.2013), ar trebui să existe instrumente de frâne și contragreutăți ce ar exclude abuzurile legate de neexecutarea deliberată a obligațiilor constituționale şi pentru a oferi garanţia necesară a exercitării depline a puterii de stat.

În acest context, Curtea, prin interpretarea funcțională a Constituției, a trebuit să identifice mecanismele de suplinire a rolului Președintelui în cadrul acestor proceduri și de deblocare a funcționalității instituțiilor fundamentale ale statului.

Curtea a reamintit că orice interpretare a prevederilor constituționale derivă din natura, obiectivele și spiritul Constituției înseși.

În același timp, Constituția urmează a fi privită ca „un instrument viu”, care trebuie interpretată în lumina realităților social-politice actuale, astfel încât să garanteze instituții cu funcționalitate  continuă și efectivă. 

Curtea a reținut că Constituția nu poate fi un „pact sinucigaș” („The Constitution is not a suicide pact”). Astfel, nici o prevedere din Constituție nu poate fi interpretată ca permițând blocarea instituțiilor sale. O interpretare prea restrictivă, limitând foarte mult posibilitățile de restabilire a ordinii constituționale, ar fi un handicap pentru funcționarea democrației și a statului de drept.

Analizând Constituţia ca un tot unitar şi obiectivul specific al acesteia, care urmăreşte să evite crearea vidului de putere şi să asigure instituţii pe deplin funcționale, Curtea a subliniat că în situația de blocaje instituționale, când atribuțiile unor instituții nu sunt exercitate de titularii acestora, indiferent de motivele acestor blocaje, dispozițiile constituționale prevăd suplinirea acestora prin instituirea interimatului.

În acest context, Curtea a reținut că, potrivit articolului 90 (Vacanța funcției) din Constituție:

„(1) Vacanţa funcţiei de Preşedinte al Republicii Moldova intervine în caz de expirare a mandatului, de demisie, de demitere, de imposibilitate definitivă a exercitării atribuţiilor sau de deces. […]

(3) Imposibilitatea exercitării atribuţiilor mai mult de 60 de zile de către Preşedintele Republicii Moldova este confirmată de Curtea Constituţională în termen de 30 de zile de la sesizare.”

În același timp,  articolul 91 (Interimatul funcției) din Constituție prevede următoarele:

„Dacă funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova devine vacantă sau dacă Preşedintele este demis ori dacă se află în imposibilitatea temporară de a-şi exercita atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de Preşedintele Parlamentului sau de Primul-ministru.”

Curtea a reținut că Constituţia conţine norme care prevăd imposibilitatea temporară sau definitivă de a continua exercitarea mandatului.

 Din conţinutul articolelor 90 și 91 din Constituţie rezultă cu claritate că Legea Supremă face distincţie între două situaţii diferite de imposibilitate a exercitării mandatului de Președinte:

(a) imposibilitate temporară, caz în care Președintele îşi poate relua activitatea, se instituie interimatul fără ca funcția să devină vacantă;

(b) imposibilitate definitivă (alta decât decesul), situaţie în care Președintele nu-şi mai poate relua activitatea mai mult de 60 de zile, survenind vacanța funcției și organizarea alegerilor pentru un nou Președinte, cu instituirea interimatului pentru această perioadă.

 Toate aceste situații prevăzute atât de articolul 90, cât și de articolul 91 din Constituție au drept consecință instituirea interimatului funcției.

Curtea a reținut că Constituţia nu precizează care sunt ipotezele în care imposibilitatea poate interveni.

În mod logic, imposibilitatea temporară a exercitării funcţiei de Președinte este generată de orice circumstanţă incompatibilă cu exercitarea atribuțiilor, alta decât decesul.

Curtea a reținut că inacțiunea instituției prezidențiale, prin neexercitarea atribuțiilor fie pentru motive obiective, fie pentru motive subiective, prin refuzul deliberat de a exercita atribuțiile, are consecințe identice, adică blocarea altor instituții.

În acest context, având în vedere faptul că, în cazul refuzului deliberat de a-și exercita atribuția, consecințele sunt identice cu cele ce survin în cazul imposibilității exercitării atribuțiilor pentru motive obiective, Curtea a considerat că soluţionarea acestor situații trebuie să fie identică, adică instituirea interimatului.

Astfel, Curtea a constatat că, prin refuzul deliberat de a-și executa una sau mai multe obligații constituționale, Președintele se înlătură el însuşi de la exercitarea acestora.

În acest context, Curtea a considerat că inacțiunea sa deliberată constituie, în sensul articolului 91 din Constituţie, imposibilitate temporară, pentru considerente subiective (lipsa dorinței), de a-și exercita atribuția în cauză, ceea ce justifică instituirea interimatului funcției pentru asigurarea exercitării acestei (acestor) obligații constituționale a Președintelui.

În acest sens, Curtea a reținut că, potrivit articolului 91 din Constituţie, dacă Preşedintele Republicii Moldova se află în imposibilitatea temporară de a-şi exercita atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de Preşedintele Parlamentului sau de Primul-ministru. 

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. f) din Constituție, Curtea Constituțională este unica autoritate competentă să constate circumstanţele care justifică interimatul funcţiei de Preşedinte, prin emiterea unui aviz.

 În situația unei inacțiuni constituționale deliberate de a-și îndeplini atribuțiile, durata imposibilității nu are incidență pentru instituirea interimatului, spre deosebire de situația unei imposibilități obiective ce depășește 60 de zile, pentru care se constată vacanța funcției, în condițiile articolului 90 din Constituție.

Instituirea interimatului funcției, cauzat de refuzul deliberat de a executa una sau mai multe obligații constituționale și circumstanţele care justifică interimatul funcţiei de Preşedinte urmează a fi constatate în fiecare caz în parte de către Curtea Constituțională, în conformitate cu competența atribuită acesteia prin articolul 135 alin. (1) lit. f) din Constituție, la sesizarea subiecţilor prevăzuţi de articolul 38 alin. (1) şi (2) lit. c) din Codul jurisdicţiei constituţionale, în funcţie de domeniul lor de competenţă.

În acest context, Curtea a reamintit că, în exercitarea interimatului funcţiei de Preşedinte al ţării, preşedintele interimar exercită aceleaşi atribuţii ca şi preşedintele titular (HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015). Astfel, în ordine, Preşedintele Parlamentului sau Primul-ministru, în calitate de Președinte interimar, va emite decretele neemise de titularul care a refuzat deliberat să-și exercite obligațiile constituționale. 

Hotărârea Curţii 

Pornind de la argumentele invocate mai sus, Curtea Constituţională a hotărât:

- În sensul articolului 91 din Constituţie, refuzul Președintelui de a-și executa obligațiile constituționale constituie imposibilitate temporară de a-și exercita atribuția (atribuţiile) în cauză şi justifică instituirea interimatului funcției, care se asigură, în ordine, de Preşedintele Parlamentului sau de Primul-ministru, pentru exercitarea acestei (acestor) obligații constituționale a Președintelui.

- Instituirea interimatului funcției, cauzat de refuzul deliberat de a executa o obligație constituțională și circumstanţele care justifică interimatul funcţiei de Preşedinte urmează a fi constatate în fiecare caz în parte de către Curtea Constituțională, în conformitate cu competența atribuită acesteia prin articolul 135 alin. (1) lit. f) din Constituție.

Hotărârea Curţii Constituţionale este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.