Kövesi v. România. Imposibilitatea unui procuror șef de a contesta în mod efectiv încetarea prematură a mandatului său. Încălcare

Kövesi v. România - 3594/19
Hotărârea din 5.5.2020 [Secția a IV-a]

Articolul 6 

Proceduri civile 

Articolul 6-1

Accesul la un tribunal

Imposibilitatea unui procuror șef de a contesta în mod efectiv încetarea prematură a mandatului său: încălcare

Articolul 10

Articolul 10-1

Libertatea de exprimare

Încetarea prematură a mandatului procurorului șef ca urmare a criticilor sale publice privind reformele legislative: încălcare

În fapt – În 2013, reclamanta a fost numită în calitate de procuror șef al Direcției Naționale Anticorupție („DNA””) de către Președintele României, pe un termen de trei ani. În 2016, Consiliul Superior al Magistraturii („CSM”) (autoritatea responsabilă de administrarea și chestiunile disciplinare din cadrul instanțelor judecătorești) a avizat pozitiv propunerea Ministrului Justiției de a o numi din nou pe reclamantă în funcție, pentru un nou termen de trei ani.

În decembrie 2016 au avut loc alegeri parlamentare. A fost formată o nouă majoritate parlamentară și învestit în funcție un guvern nou. În august 2017, Ministrul Justiției a anunțat o reformă generală a sistemului judiciar. Amendamentele și procesul legislativ legat de acestea au provocat critici în România și pe plan internațional.

În februarie 2018, Ministrul Justiției a trimis la CSM un Raport, care includea propunerea de revocare din funcție a reclamantei, făcând trimitere la declarațiile sale publice făcute cu privire la reforme. CSM a decis cu majoritate de voturi să nu aprobe propunerea de revocare, iar Președintele României a refuzat să o semneze. Prim-ministrul a sesizat Curtea Constituțională pentru a rezolva conflictul de natură constituțională provocat de refuzul Președintelui. Curtea Constituțională a confirmat existența unui conflict de natură constituțională și a decis că Președintele trebuie să semneze decretul de revocare a reclamantei din funcția de procuror șef al DNA.

Pe 9 iulie 2018, reclamanta a fost revocată din funcție prin decret prezidențial.

În drept – articolul 6

(a) Aplicabilitate

(i) Existența unui drept: Deși accesul la funcțiile efectuate de către reclamantă constituia, în principiu, un privilegiu care putea fi acordat la discreția autorității relevante și care nu putea fi impus din punct de vedere juridic, nu opera aceeași concluzie în situația încheierii unei asemenea relații de muncă. Destituirea prematură din funcție a reclamantei a avut un efect decisiv asupra situației sale personale și profesionale, împiedicând-o să-și continue îndeplinirea unor sarcini. Prin urmare, a existat o dispută reală și serioasă cu privire la un „drept”, pe care reclamanta îl putea pretinde pe baza unor motive justificate, prin prisma legislației naționale, adică dreptul de a nu fi revocată din funcție în afară de cazurile precise stabilite de lege.

(ii) Natura civilă a dreptului: Litigiile dintre stat și funcționarii săi civili se încadrau, în principiu, în câmpul de aplicare al articolului 6, cu excepția cazului în care erau îndeplinite condițiile cumulative stabilite de Marea Cameră în cazul Vilho Eskelinen și alții v. Finlanda. În primul rând, statul trebuia să excludă în mod expres în legislația sa națională accesul la un tribunal în privința funcției, sau categoriei, sau personalului în discuție. În al doilea rând, excluderea trebuia justificată de motive obiective în interesul statului.

Nu exista nicio prevedere în sistemul juridic național care să excludă „expres” reclamantul de la dreptul de acces la un tribunal. Din contra, dreptul național prevedea în mod expres dreptul la un tribunal în cauzele privind cariera procurorilor. Prima condiție a testului Eskelinen nu a fost, așadar, îndeplinită.

Acest fapt era suficient, în sine, să se conchidă că articolul 6 § 1 era aplicabil sub latura sa civilă. Totuși, în cazul reclamantei, Curtea a considerat util să-și continue examinarea și să analizeze cea de-a doua condiție a testului Eskelinen. Într-un cadru legal în care revocarea din funcție a procurorului șef al DNA a fost decisă de Președinte ca urmare a unei propuneri a Ministrului Justiției cu aprobarea CSM, lipsa vreunui control judiciar al legalității deciziei de revocare nu putea fi în interesul statului. Membrii de vârf ai judiciarului trebuie să se bucure – ca alți cetățeni – de protecția în fața arbitrariului din partea puterii executive și numai supravegherea unui organ judiciar independent a legalității unei asemenea decizii de revocare era aptă să facă efectiv un asemenea drept. Decizia Curții Constituționale privind respectivele competențe ale organelor constituționale nu lipsea de pertinență acele considerente. Cea de-a doua condiție nu a fost îndeplinită.

Concluzie: articolul 6 este aplicabil.

(b) Fondul cauzei: Guvernul nu a contestat lipsa controlului judiciar în cazul reclamantei, însă a susținut că aceasta s-a datorat eșecului reclamantei de a epuiza diferitele remedii disponibile în situația în discuție.

Cu privire la posibilitatea reclamantei de a contesta în fața instanțelor Raportul Ministrului Justiției care propunea revocarea ei, Curtea Constituțională a considerat că Raportul nu putea produce vreun efect prin el însuși și că reprezenta un act preliminar care conducea la emiterea decretului prezidențial. Mai mult, chiar presupunând că o contestație împotriva acelui act ar fi fost admisibilă în fața instanțelor de contencios administrativ, din documentele prezentate de Guvern rezulta ca organizații non-guvernamentale din țară au încercat această cale fără succes și nu a fost prezentat niciun alt exemplu de proceduri administrative inițiate împotriva unui act similar. Prin urmare, nu s-a stabilit, în contextul cazului reclamantei că vreo contestare a Raportului Ministrului Justiției depusă în fața instanțelor de contencios administrativ ar fi constituit un remediu național efectiv.

Dreptul de a contesta în fața unui tribunal deciziile adoptate de CSM cu privire la cariera și drepturile procurorilor era prevăzut expres de lege. Totuși, de vreme ce decizia adoptată de CSM i-a fost favorabilă, reclamanta nu avea niciun interes să o conteste.

Cu privire la decretul prezidențial de revocare, dreptul național prevedea, într-adevăr, posibilitatea generală de a contesta în fața instanțelor de contencios administrativ orice decizie administrativă, iar decretul prezidențial era o decizie administrativă, în înțelesul legii. Totuși, exemplele prezentate de către Guvern nu vizau situații similare cu cea a reclamantei. Curtea Constituțională a considerat că un asemenea control era limitat la legalitatea stricto sensu a decretului. Având în vedere limitele precise stabilite de Curtea Constituțională, cererile formulate în fața instanțelor de contencios administrativ ar fi fost efective doar la examinarea legalității externe a decretului prezidențial, oferind, așadar, doar un control formal. O asemenea cale nu ar fi reprezentat un remediu efectiv pentru esența cererii reclamantei – faptul că revocarea ei a constituit o sancțiune disciplinară ilegală, provocată de opiniile ei exprimate în mod public, în contextul reformelor legislative – care ar fi cerut examinarea fondului și legalitatea internă a decretului în discuție.

Având în vedere aceste considerente, reclamanta nu a avut la dispoziție un remediu național pentru a ataca în fața unei instanțe ceea ce aceasta dorea să conteste cu adevărat, și anume motivarea revocării sale din funcția de procuror șef. Orice posibilitate a unui control judecătoresc s-a limitat la controlul formal al decretului de revocare, fiind exclusă orice examinare a caracterului adecvat al motivelor, a relevanței presupuselor fapte pe care s-a bazat revocarea sau a îndeplinirii condițiilor legale pentru validitatea sa. Prin urmare, întinderea controlului judecătoresc disponibil pentru reclamantă în circumstanțele acestui caz nu puteau fi considerate „suficiente”.

Curtea a respins excepția Guvernului privind neepuizarea căilor interne de atac și a conchis că statul reclamat a afectat chiar esența dreptului reclamantei de acces la un tribunal, având în vedere limitele precise de exercitare a unui control în cazul ei, stabilite de decizia Curții Constituționale.

Concluzie: încălcare (unanimitate).

Articolul 10

Încetarea prematură a mandatului reclamantei a constituit o ingerință în dreptul ei la libertatea de exprimare. Nu a fost prezentată nicio probă care să demonstreze că măsura imputată a urmărit realizarea scopului protecției preeminenței dreptului sau a altui scop legitim. Măsura a fost o consecință a exercițiului anterior al dreptului ei la libertatea de exprimare. În cazurile în care a conchis că ingerința nu a urmărit un scop legitim, Curtea a constatat existența unei încălcări a Convenției fără analize suplimentare. Totuși, în circumstanțele cazului, a fost util să se stabilească, de asemenea, dacă ingerința a fost necesară într-o societate democratică.

Ingerința contestată a avut la bază viziunile și critica pe care reclamanta le-a exprimat în mod public. Curta a acordat o importanță deosebită funcției ocupate de reclamantă, ale cărei atribuții și obligații includeau exprimarea opiniei sale privind reformele legislative care puteau avea un impact asupra judiciarului și independenței sale și, mai exact, asupra luptei împotriva corupției desfășurate de direcția condusă de aceasta. Viziunile și declarațiile ei nu conțineau atacuri împotriva altor membri ai judiciarului; acestea nu au presupus nici critici privind conduita judiciarului în proceduri pendinte. Declarațiile ei nu au depășit o simplă critică dintr-o perspectivă strict profesională. Prin urmare, poziția și declarațiile reclamantei, care se încadrau clar în contextul unei dezbateri privind chestiuni de mare interes public, reclamau un grad înalt de protecție a libertății sale de exprimare și un control strict al oricărei ingerințe, cu marja redusă de apreciere corespunzătoare acordată autorităților statului reclamat.

Deși reclamanta a rămas în funcția de procuror, ea a fost revocată, într-un final, din funcția sa de procuror șef înainte de încheierea mandatului. Această revocare și motivele care au justificat-o puteau fi reconciliate cu greu cu atenția specială care trebuie acordată naturii funcției judiciare, ca ramură independentă a puterii de stat, și principiului independenței procurorilor, care constituia un element cheie pentru menținerea independenței judiciarului. Mai mult, încetarea prematură a reprezentat o sancțiune deosebit de severă, care a manifestat, indubitabil, un „efect inhibitor”, prin faptul că a descurajat-o nu doar pe aceasta, ci și pe alți procurori sau judecători care ar fi participat, în viitor, la alte dezbateri publice privind reformele legislative care afectează judiciarul și alte chestiuni mai generale care vizează independența judiciarului.

În fine, trebuia acordată atenția cuvenită aspectului procedural al articolului 10. În lumina considerentelor care au condus-o la constatarea existenței unei încălcări a articolului 6 § 1, Curtea a considerat că restricțiile contestate impuse exercițiului dreptului reclamantei la libertatea de exprimare în baza articolului 10 nu au fost însoțite de garanții efective și adecvate împotriva abuzului.

Revocarea reclamantei din funcția sa de procuror șef al DNA nu a urmărit un scop legitim și, mai mult, nu a fost o măsură „necesară într-o societate democratică”, în înțelesul acestei prevederi.

Concluzie: violare (unanimitate).

(Vezi și Vilho Eskelinen și alții v. Finlanda [MC], 63235/00, Nota informativă 96, 19 aprilie 2007, și compară cu Suküt v. Turcia ((dec.), 59773/00, Nota informativă 100, 11 septembrie 2007; Baka v. Ungaria [MC], 20261/12, Nota informativă 197, 23 iunie 2016; Wille v. Liechtenstein [MC], 28396/95, Nota informativă 11, 28 octombrie 1999; Brisc v. România, 26238/10, Nota informativă 224, 11 decembrie 2018; Kudeshkina v. Rusia, 29492/05, Nota informativă 116, 26 februarie 2009; Morice v. Franța [MC], 29369/10, Nota informativă 184, 23 aprilie 2015)