HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPȚIA DE NECONSTITUȚIONALITATE
a articolelor 14 alin. (1), 55 alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin. (1) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură
(regimul juridic al incompatibilităților pentru perioada suspendării din funcția de procuror în legătură cu începerea urmăririi penale în privința persoanei care ocupă această funcție)
(sesizările nr. 186g/2022 și nr. 206g/2022) 

CHIȘINĂU
28 noiembrie 2023

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, Președinte,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dlui Vasili Oprea, asistent judiciar,
Având în vedere sesizările înregistrate la 14 noiembrie 2022 și la 5 decembrie 2022,
Examinând sesizările menționate în ședință publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,
Pronunță următoarea hotărâre: 

PROCEDURA 

1. La originea cauzei se află sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate a articolelor 14, 55 și 62 din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, ridicate de dna Elena Ceruță, reclamantă în dosarele nr. 3-140/2022 și nr. 3-1338/2022, pendinte la Curtea de Apel Chișinău și, respectiv, la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

2. Sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate au fost trimise la Curtea Constituțională, pe baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, de un complet de judecată al Curții de Apel Chișinău format din dl judecător Anatolie Minciună și dnele judecătoare Veronica Negru și Ecaterina Palanciuc, precum și de dl judecător Corneliu Guzun de la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

3. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor și a motivelor care stau la baza criticilor de neconstituționalitate, Curtea a decis conexarea lor într-un singur dosar, pe baza articolului 43 din Codul jurisdicției constituționale, atribuindu-i numărul 186g/2022.

4. Prin decizia Curții Constituționale din 18 iulie 2023, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Superior al Procurorilor, Procurorului General, Avocatului Poporului și Asociației Procurorilor pentru Ordine și Dreptate.

6. În ședința publică a Curții au fost prezenți dna Elena Ceruță, autoarea excepțiilor de neconstituționalitate. Parlamentul a fost reprezentat de dl Radu Radu, consultant principal al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcției generale juridice a secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției. 

ÎN FAPT 

I. Circumstanțele litigiilor principale 

Dosarul nr. 3-140/2022 (sesizarea nr. 186g/2022) 

7. Pe rolul Curții de Apel Chișinău se află cererea de chemare în judecată depusă de dna Elena Ceruță împotriva Consiliului Superior al Procurorilor, având ca terț intervenient Procuratura Generală, referitoare la contestarea Hotărârii Consiliului nr. 1-50/2022 din 4 martie 2022 privind eliberarea acordului în vederea suspendării din funcție a unui procuror.

8. În ședința de judecată din 3 octombrie 2022, dna Elena Ceruță a ridicat excepția de neconstituționalitate a articolelor 14 alin. (1) și 55 alineatele (1), (4) și (6) din Legea cu privire la Procuratură.

9. Printr-o încheiere din 10 octombrie 2022, Curtea de Apel Chișinău a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a sesizat Curtea Constituțională, în vederea examinării acesteia. 

Dosarul nr. 3-1338/2022 (sesizarea nr. 206g/2022) 

10. Pe rolul Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, se află cererea de chemare în judecată depusă de dna Elena Ceruță împotriva Procuraturii Generale, având ca terț intervenient Consiliul Superior al Procurorilor, referitoare la anularea ordinului Procurorului General interimar nr. 412-p din 10 martie 2022 privind suspendarea dnei Elena Ceruță din funcția de procuror începând cu 10 martie 2022 și până la pronunțarea unei decizii definitive în cauza penală în care este cercetată pentru comiterea unei infracțiuni.

11. În cadrul examinării cauzei, dna Elena Ceruță a ridicat excepția de neconstituționalitate a articolelor 14, 55 și 62 din Legea cu privire la Procuratură.

12. Printr-o încheiere din 29 noiembrie 2023, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a sesizat Curtea Constituțională, în vederea examinării acesteia.

II. Legislația pertinentă 

13. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle

„(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.

Articolul 43

Dreptul la muncă și la protecția muncii

„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă, precum și la protecția împotriva șomajului.

(2) Salariații au dreptul la protecția muncii. Măsurile de protecție privesc securitatea și igiena muncii, regimul de muncă al femeilor și al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiții grele, precum și alte situații specifice.

(3) Durata săptămânii de muncă este de cel mult 40 de ore.

(4) Dreptul la negocieri în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective sunt garantate.”

Articolul 54

Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți 

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului. 

(2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o şi nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.”

14. Prevederile relevante ale Legii cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016 sunt următoarele:

Articolul 14

 Incompatibilități

„(1) Funcția de procuror este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, precum și cu alte activități remunerate sau neremunerate.

(2) Prin derogare de la prevederile alin. (1), procurorul poate desfășura activități didactice, științifice şi în organele colegiale din cadrul autorităților sau instituțiilor publice. Regulile privind cumulul funcției cu aceste activități se stabilesc de către Consiliul Superior al Procurorilor.”

Articolul 55

 Suspendarea din funcție

„(1) Procurorul în privința căruia este pornită o urmărire penală poate fi suspendat din funcție de către Procurorul General, cu acordul scris al Consiliului Superior al Procurorilor. În situații ce nu suferă amânare, Procurorul General îl poate suspenda pe procuror fără acordul Consiliului Superior al Procurorilor, până la următoarea ședință a Consiliului Superior al Procurorilor.

[…]

(4) În cazul prevăzut la alin. (1), dacă nu a fost probată vinovăția procurorului sau dacă a fost pronunțată o sentință de achitare ori de încetare a procesului penal pe motiv de reabilitare, suspendarea din funcție încetează, iar procurorul este restabilit în toate drepturile anterioare.

[…]

(6) Procurorul poate ataca hotărârea privind suspendarea sa din funcție în instanța de judecată în condițiile legii.”

Articolul 62

Alte garanții sociale

(1) Procurorii aflați în exercițiul funcției beneficiază de asistență medicală în conformitate cu Legea nr.1585-XIII din 27 februarie 1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală.

[…].”

15. Prevederile relevante ale Legii cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală nr. 1585 din 27 februarie 1998 sunt următoarele:

Articolul 4

Subiecții asigurării

„[…]

(3) Asigurat pentru persoanele angajate (salariați) este însăși persoana angajată, inclusiv persoana fizică, alta decât cea angajată prin contract individual de muncă.

[…]

(5) Calitatea de asigurat și de plătitor al primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală pentru persoanele neangajate, care nu sunt indicate la alin. (4), o au ele înseși.

[…].”

Articolul 5

Principiile de organizare a asigurării obligatorii de asistență medicală

„[…]

(2) Asigurarea obligatorie de asistență medicală a persoanelor angajate se efectuează din contul mijloacelor salariaților.

[…]

(3) Asigurarea obligatorie de asistență medicală a persoanelor neangajate enumerate la art. 4 alin. (4) se realizează din contul bugetului de stat.

[…]

(3¹) Asigurarea obligatorie de asistență medicală a persoanelor neangajate și neasigurate din contul bugetului de stat se realizează în mod individual, prin achitarea primei de asigurare stabilite în sumă fixă, în mărimea, modul și termenele prevăzute de legislație.

[…].”

Articolul 6

 Statutul de persoană asigurată în sistemul asigurării obligatorii de asistență medicală

„[…]

(4) Statutul de persoană asigurată se suspendă în cazul:

[…]

i) suspendării contractului individual de muncă, cu excepția suspendării contractului individual de muncă în circumstanțe ce nu depind de voința părților, suspendării contractului individual de muncă din inițiativa salariatului în caz de aflare în concediu pentru îngrijirea unui membru bolnav al familiei cu durata de până la doi ani, conform certificatului medical, și în caz de aflare în concediu parțial plătit pentru îngrijirea copilului până la vârsta de 3 ani;

[…].”

ÎN DREPT

I. Argumentele autoarei excepțiilor de neconstituționalitate

1. Sesizarea nr. 186g/2022 

16. Autoarea excepției susține că articolele 14 alin. (1) și 55 alineatele (1), (4) și (6) din Legea cu privire la Procuratură sunt lipsite de claritate, pentru că nu prevăd care sunt condițiile și termenul maxim pentru care suspendarea din funcție poate fi aplicată. În opinia sa, aceste deficiențe îi afectează în mod disproporționat dreptul la muncă și lasă loc abuzurilor și arbitrariului.

17. Totodată, autoarea excepției susține că suspendarea din funcție poate fi dispusă doar în cazul în care dosarul este trimis în instanța de judecată și doar dacă infracțiunea de care este acuzată este incompatibilă cu munca prestată, condiții care trebuie întrunite cumulativ. Autoarea excepției face trimitere, cu titlu de exemplu, la articolul 76 lit. g) din Codul muncii, care stabilește că suspendarea din funcție se dispune doar în cazul în care infracțiunea comisă este incompatibilă cu munca prestată și doar dacă dosarul penal este trimis în instanța de judecată.

18. Autoarea excepției susține că prevederile contestate contravin articolelor 23, 26, 43, 47 și 54 din Constituție.

2. Sesizarea nr.206g/2022

19. În această sesizare, autoarea excepției susține că articolul 14 din Legea cu privire la Procuratură este neconstituțional în măsura în care se aplică și față de procurorul care a fost suspendat din funcție în legătură cu începerea urmăririi penale în privința sa. Autoarea precizează că nu mai exercită funcția de procuror din data în care a fost suspendată din funcție. Totuși, ei i se aplică interdicția exercitării altor activități remunerate sau neremunerate. În opinia sa, acest fapt nu poate fi justificat de obiectivul prevenirii situațiilor care reprezintă conflicte de interese.

20. Autoarea excepției susține că interdicția exercitării altor activități aplicată față de persoanele care au fost suspendate din funcție a făcut obiect de examinare în mai multe cauze la Curtea Europeană. Spre exemplu, în cauza D.M.T. și D.K.I. v. Bulgaria, din 24 iulie 2012, Curtea Europeană a reținut încălcarea articolului 8 § 2 din Convenție, stabilind că ingerința în dreptul la viață privată al reclamantului nu a respectat o relație rezonabilă de proporționalitate între interesele acestuia și ale societății în ansamblu.

21. Autoarea excepției arată că, potrivit articolului 62 din Legea cu privire la Procuratură, doar procurorii aflați în exercițiul funcției beneficiază de asistență medicală și de alte garanții sociale în conformitate cu legislația muncii. Totodată, autoarea excepției menționează că articolul 55 din Legea cu privire la Procuratură exclude dreptul la asistența medicală și la alte garanții sociale dacă procurorul a fost suspendat din funcție din cauza intentării unei cauze penale. În opinia sa, acest lucru contravine articolelor 47, 49 alin. (2) și 50 alin. (1) din Constituție.

II. Argumentele autorităților și ale organizațiilor care și-au prezentat opiniile

22. În opinia sa scrisă, Parlamentul afirmă că jurisprudența Curții Europene la care face referire în sesizări autoarea excepțiilor nu este relevantă pentru acest caz. Circumstanțele din cauzele respective și faptele din acest caz se deosebesc în mod substanțial.

23. Pe de altă parte, Parlamentul susține că prevederile contestate sunt clare, accesibile și previzibile și nu încalcă dreptul la muncă al autoarei excepțiilor. Parlamentul susține că procurorii trebuie să aibă o reputație ireproșabilă și să dea dovadă de integritate în activitatea lor. Acest fapt se explică prin rolul pe care îl au procurorii la respectarea drepturilor și libertăților omului și la asigurarea unui tratament juridic egal al persoanelor. Într-un asemenea cadru, integritatea reprezintă condiția de bază pentru menținerea încrederii societății în justiție.

24. Parlamentul subliniază că procurorii sunt persoane care exercită o funcție de demnitate publică și că este legitim ca statul să aplice un standard de integritate mai înalt în raport cu aceștia. În final, Parlamentul precizează că prevederile contestate se înscriu în exercițiul competenței stabilite la articolul 124 alin. (3) din Constituție, care prevede că competențele, modul de organizare și de funcționare a procuraturii se stabilesc prin lege.

25. Guvernul precizează că, în una din sesizări, autoarea excepțiilor nu a motivat caracterul contradictoriu al articolului 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură în raport cu articolele constituționale pretins a fi încălcate. Astfel, Guvernul consideră că din cauza lipsei motivării în acest capăt sesizarea trebuie respinsă. Pe de altă parte, referitor la articolul 55 alin. (1) din Lege, Guvernul arată că acesta a fost examinat anterior de Curte, care a respins ca nefondate criticile formulate. Referitor la pretinsa încălcare a dreptului la muncă, Guvernul precizează că suspendarea din funcție urmărește asigurarea încrederii cetățenilor în actul de justiție și că această măsură acționează pe un termen determinat. Totuși, în cazul în care Curtea va respinge aceste argumente, Guvernul susține că măsura suspendării procurorului din funcție nu acționează de o manieră automată, făcând trimitere în acest sens la textul „poate fi” din articolul 55 alin. (1) din Lege, care îi recunoaște Consiliului Superior al Procurorilor competența de a decide în privința suspendării procurorului din funcție. 

26. Guvernul susține că Consiliul Superior al Procurorilor trebuie să verifice, în fiecare caz concret, pe baza faptelor și motivelor din demersul de suspendare, dacă măsura suspendării procurorului din funcție este necesară și dacă aceasta respectă o relație rezonabilă de proporționalitate cu scopul urmărit. În final, Guvernul subliniază că suspendarea din funcție în cazul intentării urmăririi penale îi oferă procurorului garanții procedurale apte să asigure protecția drepturilor sale.

27. În opinia sa, Avocatul Poporului susține că dispozițiile contestate în acest caz aduc atingere exercițiului dreptului la muncă protejat de articolul 43 din Constituție. Potrivit acestui articol, orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă, precum și la protecție împotriva șomajului. Pe plan internațional, dreptul la muncă este garantat de articolul 23 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, de articolul 6 din Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale, de articolul 1 din Carta Socială Europeană (revizuită), precum și de Convențiile Organizației Internaționale a Muncii.

28. Avocatul Poporului menționează că, în analiza privind proporționalitatea ingerinței în dreptul la muncă al autoarei excepției, Curtea urmează să analizeze dacă ingerința este stabilită de lege, dacă urmărește un scop legitim și dacă este respectată o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit.

29. În opinia sa, Consiliul Superior al Procurorilor subliniază că excepțiile de neconstituționalitate nu întrunesc condițiile de admisibilitate și nu pot fi examinate în fond de către Curtea Constituțională. În special, Consiliul indică faptul că unele dintre prevederile care fac obiectul sesizărilor din acest caz au fost examinate de Curte prin Decizia de inadmisibilitate nr. 52 din 4 mai 2023, argumentele din acele sesizări fiind respinse ca nefondate. După părerea Consiliului, Curtea trebuie să procedeze de o manieră similară și în acest caz.

30. În opinia sa, Procuratura Generală a precizat că incompatibilitățile și interdicțiile funcției de procuror stabilite la articolele 14 și 15 din Lege urmăresc scopul protecției independenței procurorului prin evitarea situațiilor care ar afecta buna funcționare și încrederea societății în sistemul Procuraturii. Deși normele privind incompatibilitățile funcției de procuror sunt foarte stricte, rațiunea acestora este de a evita suprapunerea funcției de procuror cu orice altă funcție publică sau privată. În caz contrar, ar avea de suferit independența procurorului, iar percepția societății cu privire la imparțialitatea justiției ar fi grav și iremediabil afectată.

31. Asociația Procurorilor pentru Ordine și Dreptate își exprimă îngrijorarea referitor la dificultățile cu care se confruntă procurorii suspendați din funcție atunci când vor să-și asigure un mod adecvat de viață. În acest sens, Asociația precizează că durata suspendării din funcție a procurorului depinde de durata procesului penal, în practică procurorii fiind suspendați din funcție pentru un termen care variază de la câteva luni la câțiva ani. În această perioadă, procurorii trebuie să respecte regimul juridic al incompatibilităților. Deși Legea cu privire la Procuratură le permite să desfășoare în perioada suspendării din funcție activități didactice, științifice sau în organele colegiale din cadrul autorităților publice, Asociația este de părere că acest fapt nu reprezintă o garanție adecvată în vederea asigurării minimului de existență al procurorului, deoarece activitățile permise sunt limitate.

III. Aprecierea Curții Constituționale

A. Admisibilitatea

32. Prin Decizia sa din 18 iulie 2023, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

33. Curtea a observat că excepțiile de neconstituționalitate au fost ridicate de o parte în proces. Astfel, sesizările sunt formulate de subiectul căruia îi este conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

34. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, ține de competența Curții Constituționale.

35. Obiectul sesizării nr. 186g/2022 îl constituie articolele 14 alin. (1) și 55 alineatele (1), (4) și (6) din Legea cu privire la Procuratură, iar cel al sesizării nr. 206g/2022 îl constituie articolele 14, 55 și 62 din Legea cu privire la Procuratură. Deși în cazul sesizării nr. 206g/2022 autoarea a solicitat controlul tuturor acestor articole, Curtea a reținut că domnia sa și-a exprimat dezacordul doar în raport cu articolul 14 alineatul (1), care stabilește incompatibilitățile funcției de procuror, cu articolul 55 alineatele (1), (4) și (6), care reglementează suspendarea din funcția de procuror, și cu articolul 62 alineatul (1) din Legea cu privire la Procuratură, care prevede că doar procurorii aflați în exercițiul funcției beneficiază de asistență medicală pe baza Legii privind asigurarea obligatorie de asistență medicală.

36. Articolul 55 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură a făcut anterior obiectul controlului de constituționalitate, în acest sens fiind pronunțată Decizia nr. 52 din 4 mai 2023. De principiu, această situație nu constituie un impediment pentru a solicita controlul de constituționalitate al unor prevederi din perspectiva altor critici de neconstituționalitate. În asemenea cazuri, Curtea verifică dacă sesizarea conține argumente noi sau dacă există circumstanțe de ordin general care să justifice o altă soluție privind admisibilitatea (DCC nr. 42 din 1 aprilie 2021, § 18; DCC nr. 152 din 17 noiembrie 2022, § 17).

37. Curtea a observat că autoarea excepțiilor a prezentat în raport cu articolul 55 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură critici similare cu cele examinate în Decizia de inadmisibilitate nr. 52 din 4 mai 2023. În consecință, pentru că argumentele prezentate în sesizări sunt similare cu cele examinate în decizia menționată mai sus și pentru că nu există circumstanțe de ordin general care să justifice o altă soluție privind admisibilitatea, Curtea a constatat că soluția și considerentele Deciziei nr. 52 din 4 mai 2023 sunt valabile și în prezenta cauză.

38. Excepțiile de neconstituționalitate au fost ridicate în două cauze care au ca obiect controlul legalității unei hotărâri a Consiliului Superior al Procurorilor prin care s-a dat acordul pentru suspendarea din funcție a unui procuror și un ordin al Procurorului General interimar care a suspendat din funcție un procuror, pe baza hotărârii corespunzătoare a Consiliului Superior al Procurorilor. Suspendarea din funcție a procurorilor conduce la imposibilitatea efectuării plăților salariale și de a se angaja într-o altă funcție remunerată, cu excepția celor menționate la articolul 14 alin. (2) din Legea cu privire la procuratură. Autoarea excepțiilor poate pretinde la calitatea de victimă a unor pretinse încălcări a drepturilor sale fundamentale, prin simpla existență a legislației care instituie incompatibilitățile funcției de procuror și care face imposibilă efectuarea plăților salariale către aceasta. Nu este absolut necesar ca autoarea excepțiilor să fi încercat să se angajeze într-o funcție remunerată cu care funcția de procuror este incompatibilă, sfidând astfel dispozițiile legale (a se vedea, mutatis mutandis, Roman Zakharov v. Rusia [MC], 4 decembrie 2015, §§ 174-179). Procesele în cadrul cărora aceasta a ridicat excepțiile de neconstituționalitate reprezintă căi efective de a sesiza Curtea Constituțională, în vederea remedierii situației sale. În acest context, Curtea a admis că, deși cauzele în care au fost ridicate excepțiile de neconstituționalitate au ca obiect suspendarea din funcția de procuror, consecințele suspendării scot în evidență statutul autoarei de victimă ale unor pretinse încălcări a drepturilor fundamentale, cu privire la care Curtea trebuie să se pronunțe. Prin urmare, normele contestate ar putea fi aplicate în cauzele în care au fost ridicate excepțiile de neconstituționalitate.

39. Autoarea excepțiilor afirmă că articolele 14 alin. (1), 55 alineatele (4) și (6) și 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură contravin articolelor 23 (dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle), 26 (dreptul la apărare), 43 (dreptul la muncă și la protecția muncii), 47 (dreptul la asistență și protecție socială), 49 alin. (2) (protecția familiei și a copiilor orfani), 50 alin. (1) (ocrotirea mamei, copiilor și a tinerilor) și 54 (restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți) din Constituție.

40. În jurisprudența sa, Curtea a subliniat că articolele 23 și 54 din Constituție nu pot fi invocate de sine stătător. Pentru a fi incidente, autorul sesizării trebuie să demonstreze, în mod argumentat, existența unor ingerințe în drepturile garantate de Constituție. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinței, Curtea poate aplica prevederile acestor articole (DCC nr. 54 din 13 aprilie 2021, § 26; DCC nr. 112 din 15 iulie 2021, § 22).

41. Referitor la incidența articolului 26 din Constituție, Curtea a menționat că dispozițiile contestate nu restrâng exercițiul dreptului la apărare, deoarece acestea nu exclud posibilitatea persoanei de a beneficia de un apărător și de a utiliza toate mijloacele necesare apărării sale.

42. Autoarea a afirmat încălcarea articolului 43 din Constituție, care garantează dreptul la muncă și la protecția muncii. Autoarea a susținut că interdicția practicării altor activități remunerate sau neremunerate în perioada suspendării din funcție este una excesivă. Aceste critici se referă la articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură, care stabilește că funcția de procuror este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, precum și cu alte activități remunerate sau neremunerate.

43. Curtea a reținut că norma menționată mai sus le interzice în mod categoric procurorilor să îndeplinească alte funcții publice sau private sau să desfășoare alte activități remunerate sau neremunerate, cu excepția activităților didactice, științifice și în organele colegiale din cadrul autorităților sau instituțiilor publice, interdicție aplicabilă și față de autoarea excepției, care a fost suspendată din funcție din cauza intentării unei urmăriri penale în privința sa. Curtea a reținut că pentru perioada în care este suspendat din funcție procurorul nu este remunerat.

44. Curtea a menționat că, deși, în mod obișnuit, măsura suspendării din funcție nu reprezintă o problemă din perspectiva Constituției (a se vedea, spre exemplu, DCC nr. 101 din 4 septembrie 2020; HCC nr. 18 din 27 septembrie 2022), fiind justificată de necesitatea prevenirii situațiilor care constituie conflicte de interese în domeniul public, în cazul autoarei excepției ea declanșează două ingerințe distincte care pretind o analiză în detaliu. În primul rând, Curtea a reținut că măsura suspendării din funcție o împiedică pe autoarea excepției să lucreze și să fie remunerată pentru activitatea sa. În al doilea rând, legislația nu-i permite, având în vedere statutul său de demnitar public, să se angajeze într-o altă funcție publică sau privată pentru a-și întreține familia. Restricția în discuție acționează pentru întreaga durată a procesului penal, până la pronunțarea unei sentințe definitive în cauză sau până la eliberarea persoanei din funcție, în cazul depunerii cererii de demisie.

45. Revenind la circumstanțele cauzei, Curtea a observat că autoarea s-a plâns atât de faptul că a fost suspendată din funcția de procuror, cât și de faptul că nu se poate angaja într-o altă funcție publică sau privată în perioada suspendării. Referitor la primul argument, Curtea a arătat că, în pofida insatisfacțiilor pe care i le-ar putea provoca persoanei suspendarea din funcție din cauza începerii urmăririi penale în privința sa, la modul abstract, suspendarea nu poate fi considerată ca afectând în mod disproporționat articolul 43 din Constituție (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 142 din 22 noiembrie 2018; DCC nr. 23 din 25 februarie 2019). Mai mult, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a menționat că declanșarea procedurilor penale implică o imixtiune în viața privată și de familie a inculpatului și că nu există o încălcare a articolului 8 din Convenție, dacă nu se depășește ceea ce este necesar și inevitabil într-o astfel de situație (Sannino v. Italia (dec.), 24 februarie 2005; Calmanovici v. România, 1 iulie 2008, § 137).

46. Referitor la cel de-al doilea argument, Curtea a reținut că, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a precizat că o restricție generală și nediferențiată de a exercita orice altă activitate remunerată în domeniul public sau privat ar putea să afecteze articolul 8 din Convenție.

47. Spre exemplu, în cauza D.M.T. și D.K.I. v. Bulgaria din 24 iulie 2012, în care a examinat proporționalitatea interdicției exercitării altor activități aplicată față de un polițist suspendat din funcție din cauza începerii urmăririi penale în privința sa, Curtea Europeană a constatat că măsura suspendării era însoțită de interdicția generală de a exercita orice altă activitate remunerată în domeniul privat sau public, în afara activităților didactice sau științifice. Curtea a stabilit că această interdicție a încetat doar atunci când reclamantul a fost demis din funcție, adică șase ani mai târziu. Deși în această perioadă reclamantul era funcționar de poliție, el nu era remunerat și nu i s-a permis să-și dea demisia din funcție, iar legislația națională nu-i permitea să-și caute un alt loc de muncă pentru a-și întreține familia. Astfel, Curtea Europeană a stabilit aplicabilitatea articolului 8 din Convenție (D.M.T. și D.K.I. v. Bulgaria, §§ 103, 113-115).

48. Pe de altă parte, în cauza Calmanovici v. România, din 1 iulie 2008, în care a examinat o problemă similară, Curtea Europeană a reținut, la § 137, inadmisibilitatea cererii în capătul său referitor la pretinsa încălcare a articolului 8 din Convenție, dat fiind faptul că reclamantul, care era ofițer de poliție anchetat penal, își putea găsi un alt loc de muncă în domeniul privat. Acest fapt i-a permis Curții Europene să stabilească caracterul diferit al cauzei. Cauza s-a deosebit de cazurile în care s-a stabilit o ingerință adusă „vieții private” prin interdicția ocupării unui număr extins de posturi de muncă în sfera privată (Sidabras și Džiautas v. Lituania, 27 iulie 2004, § 47) sau în care suspendarea din funcția de ofițer de poliție, combinată cu refuzul acceptării demisiei, a afectat „viața privată” a reclamantului, fără a constitui o încălcare a articolului 8 din Convenție (Karov v. Bulgaria, 16 noiembrie 2006, §§ 88 și 89).

49. Deși în jurisprudența Curții Europene aspectele privind dreptul la muncă intră în câmpul de aplicare al dreptului la respectarea vieții private, Constituția Republicii Moldova garantează un drept separat la articolul 43. Având în vedere jurisprudența menționată mai sus și faptul că autoarea excepțiilor este privată de posibilitatea angajării în orice altă funcție publică sau privată pe durata procesului penal împotriva sa, Curtea a reținut că articolul 43 din Constituție este aplicabil (a se vedea și HCC nr. 18 din 3 iulie 2018, § 30).

50. În al doilea aspect al argumentului referitor la încălcarea dreptului la muncă, autoarea a motivat lipsa de claritate și de previzibilitate a articolului 55 alineatele (4) și (6) din Lege, precizând că nu sunt reglementate cu suficientă precizie condițiile și termenul maxim pentru care suspendarea din funcție poate fi aplicată. Curtea a precizat că a examinat aceste critici în Decizia nr. 52 din 4 mai 2023, la §§ 30 și 31, unde a stabilit că suspendarea din funcție a procurorului se decide de Consiliul Superior al Procurorilor, pe baza demersului Procurorului General, în cazul în care împotriva unui procuror este începută urmărirea penală. Totodată, Curtea a observat că articolul 55 alin. (6) din Lege stabilește că hotărârea referitoare la suspendarea din funcție poate fi atacată în instanța de judecată în condițiile legii. Curtea a reținut că posibilitatea contestării suspendării în instanța de judecată reprezintă o garanție procedurală aflată la dispoziția procurorului suspendat.

51. Pe de altă parte, Curtea a observat că, deși Legea nu prevede un termen maxim pentru suspendarea din funcție a procurorului, durata sa exactă poate fi determinată prin raportare la articolul 55 alin. (4) din Lege, care prevede o condiție ulterioară reprezentată de pronunțarea unei decizii definitive în cauza penală și care conduce, potrivit textului normei, la încetarea suspendării.

52. Având în vedere aceste considerente, Curtea a reținut că nu identifică niciun aspect care ar afecta dreptul la muncă, din perspectiva standardului calității legii.

53. Pe baza acelorași motive privind încălcarea dreptului la muncă, autoarea excepțiilor a susținut existența unei ingerințe în articolele 49 alin. (2) și 50 alin. (1) din Constituție, care prevăd că familia, copiii și tinerii se bucură de protecție din partea statului.

54. Totuși, Curtea a constatat că autoarea excepției nu a motivat în ce măsură sunt afectate normele constituționale menționate. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că simpla trimitere la o prevedere constituțională nu poate fi considerată o critică de neconstituționalitate. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea excepții de neconstituționalitate, Curtea l-ar înlocui pe autorul acesteia la formularea unor critici de neconstituționalitate, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu (DCC nr. 128 din 13 septembrie 2022, § 24).

55. Autoarea excepției a susținut că procurorul suspendat din funcție în legătura cu începerea urmăririi penale este privat de dreptul la asistență medicală pe baza Legii cu privire la asigurarea medicală obligatorie. În acest capăt al sesizării, autoarea a susținut neconstituționalitatea articolului 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură prin raportare la articolele 47, 49 și 50 din Constituție.

56. Articolul 47 din Constituție garantează dreptul la asistență și la protecție socială și stabilește obligația pozitivă a statului de a întreprinde măsuri care să asigure un nivel de trai decent al cetățenilor săi. Totuși, în pofida caracterului general al acestui articol, Curtea a reținut că el nu stabilește dreptul la asigurare medicală din contul statului pentru procurori. Curtea a subliniat că nu poate deduce un asemenea drept nici pe baza articolelor 49 și 50 din Constituție.

57. Mai mult, Curtea a menționat că exercițiul dreptului la asigurare obligatorie de asistență medicală al salariaților implică plata primelor de asigurare, care se calculează din salariu. Deoarece în perioada în care este suspendat din funcție procurorul nu primește nicio remunerație, Curtea a constatat că acesta încetează să întrunească condițiile pentru exercițiul dreptului la asigurare medicală. Procurorul suspendat din funcție ar putea să cadă eventual sub acțiunea altor prevederi ale Legii, care recunosc dreptul la asigurare medicală din contul statului, e.g. persoană social vulnerabilă sau care îngrijește o persoană cu dizabilități ș.a.

58. Așadar, Curtea a reținut că sesizarea nr. 206g/2022 este inadmisibilă în capătul său în care se solicită controlul constituționalității articolului 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură.

59. În contextul celor menționate, Curtea a decis să examineze sesizarea în fond în capătul său referitor la controlul constituționalității articolului 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură, prin prisma articolului 43 în coroborare cu articolul 54 din Constituție.

B. Fondul cauzei

60. Curtea reține că interdicția de a munci într-o altă funcție aplicată în privința autoarei excepțiilor pentru perioada suspendării din funcția de procuror reprezintă o ingerință în exercițiul dreptului său la muncă și la protecția muncii, garantat de articolul 43 din Constituție.

61. În jurisprudența sa, Curtea a subliniat că dreptul la muncă nu este un drept absolut, iar exercitarea sa poate fi supusă unor restrângeri, în condițiile articolului 54 alin. (2) din Constituție. În acest sens, Curtea trebuie să verifice dacă ingerința este prevăzută de lege, dacă urmărește unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituție, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri, dacă este necesară și proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății (HCC nr. 35 din 9 noiembrie 2021, § 158).

1) Referitor la respectarea standardului calității legii

62. Curtea constată că articolul 14 alin. (1) („Incompatibilități”) din Legea cu privire la Procuratură prevede că funcția de procuror este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, precum și cu alte activități remunerate sau neremunerate.

63. Potrivit sensului juridic din Dicționarul explicativ al limbii române (ediția a II-a, 2009), prin incompatibilitate se înțelege nepotrivirea între două funcții, profesii sau sarcini, care face ca o persoană să nu le poată exercita ori ocupa în același timp. Curtea reține că gama activităților care cad sub incidența interdicției contestate și care sunt, astfel, interzise este una foarte largă. Totodată, Curtea reține că alineatul (2) din articolul 14 din Lege stabilește o excepție de la această restricție, potrivit căreia procurorului i se permite să desfășoare activități didactice, științifice și în organele colegiale din cadrul autorităților sau instituțiilor publice. Regulile privind cumulul funcției cu aceste activități se stabilesc de către Consiliul Superior al Procurorilor.

64. De asemenea, Curtea observă că prevederea contestată nu precizează dacă starea de incompatibilitate se manifestă doar în raport cu procurorii care se află în exercițiul funcției sau dacă este aplicabilă și față de cei suspendați din funcție, cum este cazul autoarei excepțiilor. Din acest motiv, pentru că textul normei nu conține dispoziții precise în acest sens, pe baza canonului potrivit căruia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă, Curtea reține că articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură le interzice tuturor procurorilor să desfășoare alte activități remunerate sau neremunerate, inclusiv în perioada suspendării din funcție, din cauza declanșării urmăririi penale împotriva acestora.

65. Așadar, textul normei contestate nu ridică nicio problemă din perspectiva standardului calității legii, fiind accesibil, clar și previzibil. Curtea precizează că primă condiție, cea a legalității ingerinței, este îndeplinită.

2) Referitor la legitimitatea scopurilor urmărite

66. În Raportul său privind standardele europene referitoare la independența sistemului judiciar: Partea a II-a, Procuratura, Comisia de la Veneția subliniază că un procuror nu ar trebui să dețină sau să exercite alte funcții în stat, în special funcții care ar fi inadecvate pentru un judecător. Procurorii trebuie să evite activitățile publice care intră în conflict cu principiul imparțialității (CDL-AD(2010)040, § 62). Așadar, Curtea reține că interdicția ocupării altor funcții aplicabilă față de procurori urmărește să garanteze independența și imparțialitatea acestora.

67. Pe lângă acest scop, Curtea constată că incompatibilitatea promovează un standard etic strict în rândul procurorilor. Având în vedere că procurorii exercită o funcție importantă în stat, Curtea consideră că este rezonabil ca în raport cu aceștia să se aplice standarde etice riguroase care să-i constrângă să aibă un comportament rezonabil atât în timpul, cât și în afara serviciului. De altfel, procurorii acționează în numele statului și în interes public, fapt care justifică reguli de comportament susceptibile să impună imparțialitate și obiectivitate. Acest fapt poate spori încrederea în justiție și în sistemul Procuraturii (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 52 din 4 mai 2023, § 34).

68. Mai mult, incompatibilitățile exclud orice stimulente financiare sau de altă natură care ar putea să pună la îndoială imparțialitatea procurorilor. De asemenea, Curtea reține că incompatibilitățile urmăresc evitarea concentrării la una și aceeași persoană a unor prerogative excesive.

69. Așadar, Curtea reține că incompatibilitățile funcției de procuror protejează exercițiul imparțial al atribuțiilor acestuia și promovează un standard etic riguros. Aceste scopuri speciale pot fi încadrate în cel puțin două scopuri legitime generale stabilite de articolul 54 alin. (2) din Constituție: garantarea autorității și imparțialității justiției și protejarea drepturilor, libertăților și demnității persoanelor.

3) Cu privire la legătura rațională între măsura prevăzută de dispozițiile contestate și scopurile legitime urmărite

70. Curtea admite că articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură și interdicția pe care o conține contribuie la exercitarea funcției de procuror la cele mai înalte standarde de integritate.

71. Mai mult, incompatibilitățile previn conflictele de interese și contribuie la sporirea încrederii în sistemul Procuraturii. Curtea consideră că realizarea acestui scop, i.e. prevenirea conflictelor de interese, ar fi afectată dacă procurorilor li s-ar permite să desfășoare alte activități în afara funcției lor. Curtea reține că oferirea posibilității procurorilor aflați în exercițiul funcției de a ocupa alte funcții va trezi, în mod natural, dubii privind imparțialitatea lor.

72. În aceste condiții, pentru că măsura de la articolul 14 alin. (1) din Lege este aptă să asigure realizarea scopurilor legitime menționate la § 69 de mai sus, Curtea va trece la următoarea etapă a testului proporționalității.

4) Cu privire la existența unor măsuri alternative mai puțin intruzive, care au legătură cu scopurile legitime urmărite

73. Curtea constată că paleta de măsuri apte să asigure realizarea scopurilor urmărite prin norma contestată cuprinde mijloace care variază de la elaborarea unui cod de etică, în care să fie stabilite comportamentele dezirabile în activitatea procurorilor, până la stabilirea unei liste a activităților incompatibile cu funcția de procuror.

74. Curtea subliniază că alegerea oricăruia dintre mijloacele menționate mai sus ține de competența legislatorului. Curtea trebuie să-i recunoască legislatorului o marjă discreționară largă în această materie, având în vedere mai buna cunoaștere a domeniului de către acesta. De altfel, activitatea procurorului este variată și complexă și există riscul ca, odată cu trecerea timpului, codurile de etică sau listele de activități incompatibile să fie depășite. Din acest motiv, Curtea va proceda la analiza existenței unei relații rezonabile de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit, i.e. a proporționalității în sens restrâns.

5) Proporționalitatea în sens restrâns

75. Curtea reține că măsura contestată consideră incompatibilă cu funcția de procuror orice funcție publică sau privată remunerată sau neremunerată, cu excepția activităților didactice, științifice și a celor din cadrul organelor colegiale ale autorităților sau instituțiilor publice. Așa cum s-a reținut la § 64 de mai sus, restricția acționează pe baza statutului de procuror, chiar dacă persoana nu-și exercită temporar atribuțiile. Deși în cazul procurorului care se află în exercițiul funcției restricția se justifică prin obiectivul garantării imparțialității funcției de procuror și prin cel al prevenirii conflictelor de interese, în cazul autoarei excepțiilor – procuror suspendat din postul său – aplicarea acestei interdicții constituie o povară excesivă, din următoarele motive.

76. Articolul 14 alin. (1) din Lege reglementează o restricție mult prea generală privind activitățile incompatibile cu funcția de procuror. Orice muncă atrage sau pare să atragă incompatibilitatea cu funcția de procuror. Deși restricția pare a fi rezonabilă în cazul unor funcții, ea nu apare astfel în cazul altor funcții. Totuși, interdicția tratează toate funcțiile în același fel.

77. Mai mult, interdicția nu ține cont de circumstanțele particulare ale fiecărui caz. În primul rând, Curtea precizează că statutul de procuror nu reprezintă, per se, o circumstanță care face incompatibil exercițiul unei alte funcții. Acest fapt este recunoscut în mod implicit de legislator pe baza excepției de la alineatul (2) al articolului 14, care îi recunoaște procurorului posibilitatea de a exercita un cerc limitat de activități. În al doilea rând, de principiu, trebuie interzis exercițiul activităților care prezintă riscuri la adresa imparțialității și a bunei exercitări a funcției de procuror, nu toate activitățile.

78. Curtea nu este convinsă că aceste riscuri există în cazul particular al autoarei excepției, care a fost suspendată din funcție în legătură cu începerea unei urmăriri penale în privința sa la 10 martie 2022 și care nu mai exercită funcția de procuror din această dată. A contrario, chiar dacă ar exista riscuri, Curtea consideră că odată cu trecerea timpului, acestea se pot diminua în intensitate. Pe de altă parte, cu cât mai mult timp trece din data suspendării din funcția de procuror, cu atât mai mare este ingerința în dreptul la muncă (a se vedea Gashi și Gina v. Albania, 4 aprilie 2023, §§ 50, 58, 69). Spre exemplu, în cauza Pengezov v. Bulgaria, 10 octombrie 2023, § 87, Curtea Europeană a constatat o încălcare a articolului 8 din Convenție, pentru că măsura suspendării din funcție a reclamantului, care a durat doi ani și jumătate, a avut repercusiuni grave asupra vieții private și profesionale a reclamantului, timp în care acesta a fost privat de salariu și nu s-a putut angaja, din cauza incompatibilităților pe care le presupunea funcția de judecător, în alte activități profesionale. Curtea Europeană a stabilit că ingerința în viața privată a reclamantului a fost semnificativă și că aceasta nu putea decât să se agraveze odată cu trecerea timpului.

79. În acest caz, Curtea reține că, din data în care a fost suspendată din funcție și până în prezent, autoarea excepțiilor este lipsită de posibilitatea de a se angaja într-o altă funcție, fapt care o privează de posibilitatea de a câștiga prin muncă mijloacele necesare întreținerii sale și a familiei sale. Într-un asemenea scenariu, există riscul ca, sub aparența protecției imparțialității funcției de procuror, măsura contestată să devină abuzivă, transformându-se într-un mijloc de determinare a procurorilor suspendați de a-și da demisia din funcție, pentru a se angaja într-o altă funcție care să le asigure existența.

80. Deși este posibil ca măsura suspendării din funcție să înceteze relativ rapid și, astfel, să nu existe vreo problemă, Curtea consideră că este valabil și contrariul, având în vedere faptul că măsura suspendării poate dura o perioadă nedefinită în timp, până la pronunțarea unei decizii definitive în cauza penală.

81. Pe de altă parte, Curtea subliniază că orice conflict de interese real sau aparent care ar putea să apară ulterior reîncadrării procurorului în funcție poate fi soluționat prin abținere sau prin recuzare, în condițiile Codului de procedură penală, fie pe baza Legii privind declararea averii și intereselor personale și a Legii privind Autoritatea Națională de Integritate, care reglementează regimul juridic al conflictelor de interese și al incompatibilităților subiectelor declarării, categorie din care face parte și procurorul.

82. Prin urmare, Curtea recunoaște constituțional articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016 în măsura în care incompatibilitățile nu se aplică față de procurorii suspendați din funcție din cauza declanșării urmăririi penale împotriva lor. În acest sens, Curtea îi va trimite Parlamentului o adresă pentru a implementa raționamentele prezentei hotărâri. 

Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 lit. a) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

HOTĂRĂȘTE:

1. Se admit parțial sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate a articolelor 14 alin. (1), 55 alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, ridicate de dna Elena Ceruță, reclamantă în dosarele nr. 3-140/2022 și nr. 3-1338/2022, pendinte la Curtea de Apel Chișinău și, respectiv, la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani. 

2. Se recunoaște constituțional articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, în măsura în care incompatibilitățile nu intervin în privința procurorilor suspendați din funcție din cauza declanșării urmăririi penale împotriva lor. 

3. Se declară inadmisibile sesizările în capătul lor referitor la controlul constituționalității articolelor 55 alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016. 

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Președinte Domnica MANOLE

Chișinău, 28 noiembrie 2023

HCC nr. 21

Dosarul nr. 186g/2022