AVIZ
la proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituție
(imunitatea deputatului)
(sesizarea nr. 211c/2022)

CHIŞINĂU
14 februarie 2023

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, Președinte,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,
Având în vedere sesizarea înregistrată la 9 decembrie 2022,
Examinând sesizarea menționată în ședință plenară,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Emite următorul aviz:

PROCEDURA

1.   La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională, la 9 decembrie 2022, de 34 de deputați din Parlamentul Republicii Moldova, pe baza prevederilor articolelor 135 alin. (1) lit. c) şi 141 alin. (1) lit. b) din Constituție, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituția Republicii Moldova.

2.   Proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţie este prezentat în următoarea redactare:

„Art. I. – Articolul 70 alineatul (3) din Constituția Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 78, art. 140) va avea următorul cuprins:

„(3) Deputatul nu poate fi reținut, arestat, percheziționat, cu excepția cazurilor de infracțiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviințarea Parlamentului, după ascultarea sa. Reținerea, arestarea, percheziționarea sau trimiterea în judecată poate avea loc fără încuviințarea Parlamentului, în cazul exprimării în scris a acordului deputatului privind efectuarea acțiunilor procesuale respective. Încuviințarea Parlamentului pentru reținerea, arestarea, percheziționarea sau trimiterea în judecată nu este necesară în cazul infracțiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influență, exces sau abuz de putere, îmbogățire ilicită și spălare a banilor.”

Art. II. – Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.”

3.   La pronunțarea dispozitivului Avizului au fost prezenți reprezentantul autorilor sesizării, dl Igor Chiriac, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, și reprezentantul Parlamentului, dl Valeriu Kuciuk. 

LEGISLAȚIA PERTINENTĂ

4.   Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 63

Durata mandatului

„[...]

(3) Mandatul Parlamentului se prelungește până la întrunirea legală a noii componențe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituția şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.

[...].”

Articolul 70

Incompatibilități şi imunități

„(1) Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții retribuite, cu excepția activității didactice şi științifice.

(2) Alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică.

(3) Deputatul nu poate fi reținut, arestat, percheziționat, cu excepția cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviințarea Parlamentului, după ascultarea sa.”

Articolul 72

Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției.

[...].”

Articolul 135

Atribuțiile [Curții Constituționale]

„(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunță asupra inițiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...].”

Articolul 141

Inițiativa revizuirii

„(1) Revizuirea Constituției poate fi inițiată de:

[...]

b) un număr de cel puțin o treime de deputați în Parlament;

[...]

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puțin 4 judecători.” 

Articolul 142

Limitele revizuirii

„(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorității cetățenilor înscriși în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora.

(3) Constituția nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.”

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării inițiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputați.

(2) Dacă, de la prezentarea inițiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

ÎN DREPT

Aprecierea Curții

A) Cu privire la inițiativa de modificare a Constituției 

5.   Curtea observă că ultima propoziție din proiectul de modificare a articolului 70 a fost supusă avizării Curții, iar Curtea a reținut, prin Avizul său nr. 2 din 26 octombrie 2021, că este conformă cu limitele temporale și materiale de revizuire a Constituției, așa cum acestea sunt stabilite de articolele 63 alin. (3) și 142 din Legea fundamentală, putând fi înaintată spre examinare Parlamentului. Prin urmare, Curtea se va pronunța doar cu privire la textul „Reținerea, arestarea, percheziționarea sau trimiterea în judecată poate avea loc fără încuviințarea Parlamentului, în cazul exprimării în scris a acordului deputatului privind efectuarea acțiunilor procesuale respective” din proiectul de modificare a articolului 70 alin. (3) din Constituție.

6.   Prin proiectul de lege constituțională înaintat de deputați în data de 9 decembrie 2022, se propune posibilitatea deputatului de a renunța la imunitatea sa. În acest sens, dacă există un acord scris al deputatului, poate avea loc reținerea, arestarea, percheziționarea sau trimiterea sa în judecată fără ascultarea sa de către Parlament și fără încuviințarea Parlamentului.

7.   Conform notei de argumentare a proiectului de lege constituțională, atunci când organele de drept cer ridicarea imunității parlamentare a unor deputați din opoziție, în societate s-ar crea impresia că acțiunile privind ridicarea imunității au mai mult un scop politic, decât elucidarea faptelor imputate. Acțiunile în discuție ar urmări mai mult acumularea de capital politic. În ultima perioadă, chiar deputații în privința cărora s-a solicitat încuviințarea ridicării imunității parlamentare au menționat, de la tribuna Parlamentului, că acțiunile organelor de drept sunt abuzive și că urmăresc scopuri politice, ei fiind gata să dea declarații privind faptele imputate, în vederea soluționării cauzei. Prin acest acord, deputatul și-ar manifesta disponibilitatea de a conlucra cu organele de anchetă, fără parcurgerea etapelor birocratice. Mai mult, cererea acordului său nu va presupune că există o necesitate stringentă a organului de urmărire penală de a efectua cele patru acțiuni: reținerea, arestarea, percheziționarea sau trimiterea în judecată.

B) Cu privire la respectarea procedurii de inițiere a revizuirii Constituției

8.   Curtea reține că, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. c) din Constituție, ea este competentă să se pronunțe cu privire la inițiativele de revizuire a Constituției. Prin urmare, soluționarea acestei sesizări ține de competența sa ratione materiae.

9.   De asemenea, conform articolului 141 alin. (1) din Constituție, revizuirea Constituției poate fi inițiată: a) de un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puţin o treime de deputați în Parlament sau c) de Guvern.

10.   În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei a fost înaintată spre avizare Curții Constituționale de către un grup de 34 de deputați, adică de o treime din numărul deputaților din Parlament.

11.   Cu privire la limitele revizuirii Constituției, Curtea a observat că articolele 63 alin. (3) și 142 din Constituție stabilesc condiții temporale și materiale de revizuire a Constituției.

C) Cu privire la respectarea condițiilor temporale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea extrinsecă)

12.   Condițiile temporale presupun că Constituția nu poate fi revizuită în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componențe [articolul 63 alin. (3) din Constituție], pe durata stării de urgență, de asediu și de război [articolul 142 alin. (3) din Constituție].

13.   Având în vedere că la momentul pronunțării prezentului Aviz în Republica Moldova acționează starea de urgență prelungită prin Hotărârea Parlamentului nr. 12 din 2 februarie 2023, Curtea precizează că textul „Constituția nu poate fi revizuită pe durata stării de urgență, de asediu și de război” din articolul 142 alin. (3), coroborat cu dispozițiile articolului 72 alin. (2) și ale articolului 143 din Constituție, trebuie interpretat în sensul în care legea constituțională de revizuire a Constituției nu poate fi adoptată de Parlament în perioada stării de urgență, de asediu și de război (a se vedea ACC nr. 1 din 15 martie 2022, § 15).

14.   Curtea reține că revizuirea Constituției inițiată de deputați nu cade, la această etapă, sub una din interdicțiile temporale prevăzute de Constituție. Prin urmare, condițiile prevăzute de articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție sunt îndeplinite.

D) Cu privire la respectarea condițiilor materiale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea intrinsecă)

15.   Condițiile materiale presupun că dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorității cetățenilor înscriși în listele electorale [articolul 142 alin. (1) din Constituție]. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora prin modificările propuse [articolul 142 alin. (2) din Constituție].

16.   În jurisprudența sa, Curtea a reținut că analiza constituționalității intrinseci (analiza respectării condițiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile articolului 142 alineatele (1) şi (2) din Constituţie, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora (a se vedea ACC nr. 1 din 15 martie 2022, § 18).

17.   Curtea constată că inițiativa de revizuire a Constituției nu afectează caracterul suveran, independent şi unitar al statului Republica Moldova, impus de articolul 1 alin. (1) din Constituție, nici statutul de neutralitate permanentă, prevăzut de articolul 11 din Constituție.

18.   Curtea notează că, la această etapă, va examina dacă modificările constituționale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă se va asigura aplicabilitatea coerentă a acestora, fără ca ele să se excludă reciproc.

19.   Din conținutul tezei a doua a inițiativei de revizuire a Constituției, Curtea reține că aceasta are, prima facie, ca efect reducerea garanțiilor unor drepturi și libertăți fundamentale.

20.   Pentru a vedea dacă inițiativa de revizuire a Constituției corespunde limitelor materiale ale revizuirii stabilite de Legea fundamentală, Curtea va examina propunerea din proiectul de lege constituțională elaborat de deputați.

E) Cu privire la acordul scris al deputatului de renunțare la imunitate

21.   Curtea observă că, în prezent, articolul 70 alin. (3) din Constituție prevede că „deputatul nu poate fi reținut, arestat, percheziționat, cu excepția cazurilor de infracțiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviințarea Parlamentului, după ascultarea sa”. Acest text îi garantează deputatului imunitatea personală (denumită și inviolabilitate), asigurându-i independența, protecția în fața abuzurilor sau presiunilor sub forma amenințărilor, a privărilor de libertate sau a procedurilor judiciare. Această imunitate este o garanție a exercitării mandatului parlamentar care îi asigură deputatului independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și obligațiilor care îi revin potrivit Constituției și legilor. Imunitatea nu este aplicabilă în cazul deputaților prinși în flagrant delict (a se vedea și HCC nr. 2 din 20 ianuarie 2015, § 69).

22.   Prin inițiativa de revizuire a Constituției, autorii sesizării propun posibilitatea deputatului de a renunța, printr-un acord scris, la ascultarea sa de către Parlament și la procedura încuviințării de către Parlament a ridicării imunității sale, pentru a putea fi reținut, arestat, percheziționat sau trimis în judecată.

23.   Curtea reține că acordul scris al deputatului în vederea reținerii, a arestării, a percheziționării sau a trimiterii sale în judecată reprezintă o modalitate a renunțării exprese a acestuia la garanțiile prevăzute de articolul 70 alin. (3) din Constituție – ascultarea sa de către Parlament și încuviințarea parlamentară.

24.    Reținerea, arestarea, percheziționarea sau trimiterea în judecată a unui deputat reprezintă ingerințe în mai multe drepturi fundamentale ale sale, cum ar fi dreptul la libertatea individuală și siguranța persoanei, garantat de articolul 25 din Constituție, dreptul la apărare, garantat de articolul 26 din Constituție, dreptul la viața intimă, familială și privată, garantat de articolul 28 din Constituție, sau dreptul la inviolabilitatea domiciliului, garantat de articolul 29 din Constituție. Curtea Constituțională are obligația de a interpreta și aplica aceste drepturi în concordanță cu tratatele privind protecția drepturilor omului la care Republica Moldova este parte, inclusiv în concordanță cu Convenția Europeană a Drepturilor Omului și cu jurisprudența dezvoltată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

25.    Articolul 25 din Constituție protejează libertatea fizică a persoanei și are ca scop ca nicio persoană să nu fie privată de libertate de o manieră arbitrară. Potrivit articolului 6 pct. 40) din Codul de procedură penală, reținerea reprezintă măsura luată de organul competent de a priva de libertate o persoană pe un termen de până la 72 de ore. Potrivit articolelor 6 pct. 4) și 175 alin. (3) pct. 11) din Codul de procedură penală, arestarea preventivă reprezintă o măsură preventivă privativă de libertate aplicată în baza unei hotărâri judecătorești. Aplicate în cazul unui deputat, aceste măsuri i-ar limita dreptul la libertatea individuală.

26.   Din perspectiva Convenției Europene a Drepturilor Omului, renunțarea la unele drepturi nu este permisă întotdeauna. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a subliniat că dreptul la libertate este prea important într-o societate democratică, în înțelesul Convenției, pentru ca o persoană să-și piardă beneficiul la protecția acordată de Convenție din simplul motiv că acceptă sau se oferă să fie plasată în detenție. În cauza De Wilde, Ooms și Versyp v. Belgia, 18 iunie 1971, Guvernul reclamat a subliniat că reclamanții s-au prezentat și au raportat situația lor în mod voluntar la poliție și că plasarea lor în instituțiile de detenție a reprezentat rezultatul „unei solicitări exprese sau implicite” din partea lor. Potrivit Curții Europene, plasarea în detenție poate încălca articolul 5 din Convenție, chiar dacă persoana vizată își dă acordul în acest sens (§ 65).

27.   În cauza Storck v. Germania, 16 iunie 2005, Curtea a observat că reclamanta atinsese vârsta majoratului la data admiterii sale într-o clinică și nu fusese instituită o curatelă. Prin urmare, se prezuma că avea capacitatea de a consimți sau de a se opune internării și tratării sale în spital. Nu s-a pus în discuție faptul că aceasta nu a semnat formularul de admitere pregătit în ziua sosirii sale. Este adevărat că aceasta a venit la clinică din propria inițiativă, fiind însoțită de tatăl ei. Totuși, dreptul la libertate este prea important într-o societate democratică pentru ca o persoană să piardă beneficiul protecției Convenției din simplul motiv că putea să accepte să fie plasată în detenție (§ 75).

28.   Într-o cauză judecată de Marea Cameră în 5 iulie 2016, Buzadji v. Republica Moldova, prin care le-a reamintit autorităților naționale că atunci când este în discuție dreptul la libertate, acestora le revine să demonstreze caracterul necesar al detenției, Curtea Europeană a reținut următoarele:

„106.  Una dintre chestiunile ridicate de Guvern […] a fost faptul că reclamantul însuși a cerut să fie plasat în arest la domiciliu și nu a contestat hotărârile tribunalului care a dispus măsura. Această situație ridică o problemă importantă, și anume dacă reclamantul a renunțat la dreptul său la libertate. 

107.  În Storck v. Germania (§ 75), Curtea a reținut că dreptul la libertate este prea important într-o „societate democratică”, în înțelesul Convenției, pentru ca o persoană să piardă beneficiul protecției Convenției din simplul motiv că se predă pentru a fi plasat în detenție. Detenția poate încălca articolul 5, chiar dacă persoana vizată a consimțit la aceasta […]. 

108.  Având în vedere afirmația Guvernului în sensul în care însuși reclamantul a cerut să fie plasat în arest la domiciliu […], Curtea notează că în acest caz a existat un element clar de constrângere în aplicarea acestui tip de măsură. În particular, apare clar din faptele cauzei că ideea din spatele solicitării reclamantului de a fi plasat în arest la domiciliu a fost să evite continuarea arestului său preventiv după ce instanțele i-au respins cererile sale de eliberare de mai multe ori. De asemenea, se observă că starea sa de sănătate se deteriorase în mod considerabil în timpul arestului și că era gata să facă concesii pentru a-i pune capăt […]. Este un comportament explicabil pentru o persoană care a suferit anterior un atac de cord și un atac cerebral și care vedea că starea sănătății sale se deteriorează. În opinia Curții, reclamantul se afla într-o stare clară de constrângere atunci când a fost plasat în arest la domiciliu. În asemenea circumstanțe, nimeni nu se putea aștepta, în mod rezonabil, că reclamantul va contesta hotărârile tribunalului care a dispus arestul său la domiciliu.

109.  Având în vedere cele menționate mai sus, Curtea nu este pregătită să accepte că atitudinea reclamantului față de arestul său la domiciliu și omisiunea de a contesta măsura au echivalat cu o renunțare la dreptul său la libertate.

110.  Această stare a lucrurilor, chiar dacă presupunând că se putea considera că reclamantul a consimțit la plasarea sa în arest la domiciliu, nu echivala cu o eliberare din detenție, așa cum a susținut Guvernul. Nici nu putea fi considerată, așa cum a părut să sugereze Guvernul, o formă de remediere în acord cu condiția articolului 5 § 5 privind acordarea unui drept la compensații. Prin urmare, obiecția Guvernului privind lipsa statutului de victimă al reclamantului trebuie respinsă.”

28. Având în vedere caracterul strict al considerentului Curții Europene, potrivit căruia este contrar Convenției ca o persoană să renunțe la protecția acesteia din simplul motiv că acceptă sau se oferă să fie plasată în detenție, Curtea conchide că proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 alin. (3) din Constituție supus avizării sale are ca rezultat suprimarea garanțiilor dreptului la libertatea individuală. Astfel, această inițiativă nu corespunde articolului 142 alin. (2) din Constituție. Odată ce a ajuns la această concluzie, Curtea este scutită să analizeze conformitatea proiectului de modificare a Constituției cu celelalte drepturi fundamentale cu care interferează.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. c), 140 alin. (2), 141 și 142 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 63 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională adoptă următorul 

AVIZ: 

1.  Inițiativa de revizuire a articolului 70 alineatul (3) din Constituția Republicii Moldova, care este semnată de 34 de deputați, este prezentată de subiectul autorizat şi, în acest sens, este conformă cu prevederile articolului 141 alin. (1) lit. b) din Constituție. 

2. Inițiativa de revizuire a articolului 70 alineatul (3) din Constituția Republicii Moldova corespunde limitelor temporale de revizuire stabilite de articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție. 

3. Inițiativa de revizuire a articolului 70 alineatul (3) din Constituția Republicii Moldova încalcă limitele materiale de revizuire a Constituției stabilite de articolul 142 alin. (2) din Constituție și nu poate fi înaintată Parlamentului spre examinare. 

4. Prezentul Aviz este definitiv, nu poate fi supus niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

            Președinte                                                     Domnica MANOLE

Chișinău, 14 februarie 2023
ACC nr. 1
Dosarul nr. 211c/2022