HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII
unor prevederi din Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte
legislative și din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi
completarea unor acte legislative
(sesizările nr. 142a/2018 și nr. 155a/2018)

CHIŞINĂU
10 octombrie 2019

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, judecând în componenţa:
dlui Vladimir ȚURCAN, preşedinte,
dlui Eduard ABABEI,
dnei Domnica MANOLE,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN, judecători,
cu participarea dlui Gheorghe Reniță, grefier,

Având în vedere sesizările depuse la 16 octombrie 2018
și 6 noiembrie 2018,
Înregistrate la aceleași date,
Examinând sesizările menționate în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarelor,
Deliberând în camera de consiliu,
Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află două sesizări depuse la Curtea Constituțională pe 16 octombrie 2018 și 6 noiembrie 2018, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dl Igor Dodon, Președintele Republicii Moldova (sesizarea nr. 142a/2018), și de către dnii Tudor Deliu și Lilian Carp, deputați în Parlament (sesizarea nr.155a/2018).

2. Prin sesizarea nr. 142a/2018, se solicită controlul constituționalității prevederilor din Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative, după cum urmează:

- Articolul XVI pct. 6 paragraful patru, care prevede că „articolul 103 din Codul fiscal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 1163 din 24 aprilie 1997, se completează cu alineatul (9¹⁰) cu următorul cuprins: „(9¹⁰) Se scutește de T.V.A. fără drept de deducere importul mărfurilor de la pozițiile tarifare 271012310, 271012700 şi 271019210, destinate aprovizionării aeronavelor implicate în transportul internațional de mărfuri şi pasageri, precum şi importul mărfurilor de la pozițiile tarifare 271012410-271012590, 271019430-271019480, 271020110-271020190 şi comercializarea ulterioară a acestora în zona de control vamal, destinate aprovizionării la ieșirea din țară, în limitele capacității rezervorului mijlocului de transport.";

- Articolul XVI pct. 11 paragraful trei, care prevede că „articolul 124 din Codul fiscal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 1163 din 24 aprilie 1997, se completează cu alineatul (21), cu următorul cuprins: „(21) Se scutește de acciză importul mărfurilor de la pozițiile tarifare 271012310, 271012700 şi 271019210, destinate aprovizionării aeronavelor implicate în transportul internațional de mărfuri şi pasageri, precum şi importul mărfurilor de la pozițiile tarifare 271012410-271012590, 271019430-271019480, 271020110-271020190 şi comercializarea ulterioară a acestora în zona de control vamal, destinate aprovizionării la ieșirea din țară, în limitele capacității rezervorului mijlocului de transport.";

- Articolul XVI pct. 12 paragraful întâi, care prevede: „articolul 125 alineatul (2²) din Codul fiscal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 1163 din 24 aprilie 1997, se abrogă";

- Articolul XVIII pct. 1 care prevede: „articolul 95¹ din Codul vamal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 1149 din 20 iulie 2000, se completează cu alineatul (1³) cu următorul cuprins: „(1³) În punctele de trecere a frontierei de stat în care se efectuează controlul în comun al persoanelor, al mijloacelor de transport, al mărfurilor şi obiectelor, magazinul duty-free poate fi amplasat în zona de control vamal, iar mărfurile vândute vor fi asimilate cu cele comercializate în magazinele prevăzute la alin. (1), cu condiția ambalării acestora în modul în care vor fi ușor identificate, fiind exonerate de declarare şi control vamal, iar amenajarea exterioară a magazinului duty-free nu trebuie să permită:

a) accesul în incintă al persoanelor care nu călătoresc înspre o destinație internațională;

b) introducerea sau scoaterea de mărfuri din incintă prin alte locuri decât cele stabilite de organele vamale."

3. Prin sesizarea nr. 155a/2018, se solicită controlul constituționalității unor prevederi din articolul VI punctele 1, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 22 și din articolul XXXIV din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative, în partea care se referă la modificarea Codului vamal nr.1149/2000, inclusiv:

1. cuvintele „barurilor şi restaurantelor" din punctul 22) și cuvintele „bar şi restaurant" din punctul 32) ale articolului 1;

10. cuvintele „barul şi restaurantul" din denumirea secţiunii a 14-a;

11. cuvintele „şi porturile", „şi navelor" din alin. (1) din articolul 93;

Alin. (1¹) „Barul şi restaurantul duty-free la bordul navei constau în comercializarea produselor alimentare gata cu consumare în local, vânzarea băuturilor cu consumare în local, cu sau fără program distractiv."

cuvintele „barul şi restaurantul" din alin. (2),

cuvintele „barurile şi restaurantele" și textul „precum şi persoanelor care se află în străinătate - în cazul navelor" din alin. (3),

12. cuvintele „barul şi restaurantul" din denumire;

cuvintele „barul şi restaurantul" din alin. (1);

cuvintele „barurile şi restaurantele" din alin. (3),

cuvintele „barurile şi restaurantele" din alin. (4) de la articolul 94;

13. cuvintele ", barului şi restaurantului" din denumirea articolului 95;

cuvintele „barul şi restaurantul" și cuvintele „pot fi înfiinţate" din alin. (1);

textul „licenţierea activităţii magazinelor, barurilor şi restaurantelor duty-free se efectuează în conformitate cu prevederile Legii nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător şi ale prezentului cod." din alin. (2);

14. De la articolul 95¹, cuvintele „barului şi restaurantului" din denumirea articolului;

textul „barurile şi restaurantele duty-free se înfiinţează doar pentru activitate la bordul navei." din alin. (1²);

cuvintele „barul şi restaurantul" din alin. (3) litera d);

textul „copia contractului cu privire la deţinerea spaţiului necesar pentru bar, restaurant." de la litera f);

textul „precum şi pentru activitatea barurilor şi restaurantelor duty-free la bordul navelor, pentru comercializarea produselor alimentare gata cu consumare în local, vânzarea băuturilor cu consumare în local, cu sau fără program distractiv" de la alin. (3¹);

cuvintele „barurile şi restaurantele" de la alin. (4);

cuvintele „barurile şi restaurantele" de la alin. (6);

cuvintele „barurile şi restaurantele" de la alin. (9);

15. De la articolul 96, cuvintele „barului şi restaurantului";

22. De la articolul 185, cuvintele „barurilor şi restaurantelor" din alin. (1) litera f).

- Art. XXXIV teza I alin. (1), și anume textul „cu excepţia articolului I punctele 10, 12, 15, 17, 33 şi punctul 61 referitor la articolul 117 alineatul (1²), care se pun în aplicare la 1 ianuarie 2019";

- Art. XXXIV alin. (3) și (4).

(3) Până la aducerea actelor legislative şi normative în concordanţă cu prezenta lege, sintagma „cota zero a T.V.A." se va înţelege drept scutire de T.V.A. cu drept de deducere, iar sintagma „scutire de T.V.A." - scutire de T.V.A. fără drept de deducere.

(4) La efectuarea inventarierii stocului ţigaretelor fără filtru, conform art. 125¹ din Codul fiscal, importate până la 1 ianuarie 2018, subiecţii impunerii aplică cota ad valorem la preţul minim de vânzare cu amănuntul stabilit la data importului acestor ţigarete.

4. Autorii sesizărilor nr. 142a/2018 și nr. 155a/2018 consideră că prevederile contestate contravin articolului 131 alin. (4) din Constituție.

5. Prin deciziile Curţii Constituţionale din 30 octombrie 2018 și, respectiv, 15 noiembrie 2018, sesizările au fost declarate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzelor.

6. Având în vedere problemele de constituționalitate supuse controlului, Curtea a decis conexarea sesizărilor într-un singur dosar, așa cum prevede articolul 43 din Codul jurisdicţiei constituționale, atribuindu-i numărul „142a/2018".

7. De asemenea, având în vedere faptul că prevederile contestate de către autorii sesizărilor fac parte din legi de modificare/modificare şi completare a unor acte legislative, iar dispozițiile de modificare şi completare se includ, din data intrării lor în vigoare, în actul de bază, Curtea va opera cu prevederile actului de bază, în acest caz cu Codul fiscal sau cu Codul vamal.

8. În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Președintelui, Parlamentului și Guvernului Republicii Moldova.

9. La şedinţa plenară publică a Curţii, Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către domnii Laurențiu Hadârcă, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției, Dorel Noroc, șef al Direcției politici fiscale și vamale a Ministerului Finanțelor, și dl Octavian Vieru, șef-adjunct al Direcției Juridice a Ministerului Finanțelor. Reprezentantul autorului sesizării nr. 142a/2018, dl Nicolae Postrusu, secretar general adjunct al Aparatului Președintelui Republicii Moldova, a solicitat examinarea cauzei în lipsa sa. Autorii sesizării nr. 155a/2018 nu s-au prezentat la ședința Curții și nici nu au comunicat Curții motivele absenței lor. În asemenea condiții, Curtea a decis să examineze prezenta cauză în lipsa acestora.

ÎN FAPT

- Circumstanțele de fapt ale sesizării nr. 142a/2018

10. Pe 6 iunie 2018, Guvernul a adoptat Hotărârea nr. 511, prin care a aprobat un proiect de lege cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative, care se referea, inter alia, la modificarea Codului fiscal, nu și la modificarea Codului vamal. În Hotărâre se menționează că aceasta a fost emisă în baza articolului 85 lit. a) din Legea finanțelor publice şi responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014, care prevede că Guvernul, în termen de un an de la data publicării legii, îi va prezenta Parlamentului propuneri pentru aducerea actelor legislative în vigoare în concordanță cu această lege. Guvernul a trimis Hotărârea nr. 511 din 6 iunie 2018 către Parlament spre examinare în mod prioritar, aceasta fiind înregistrată la Secretariatul Parlamentului în aceeași zi, cu nr. 185.

11. După înregistrarea proiectului de lege, pe 4 iulie 2018, Comisia economie, buget şi finanțe a Parlamentului, comisie sesizată în fond, a întocmit în privința acestuia un raport prin care a menționat că susține în parte conceptul proiectului de lege și l-a înaintat pentru dezbateri în prima lectură.

12. În baza raportului Comisiei, pe 13 iulie 2018, proiectul de lege înaintat de Guvern a fost supus dezbaterilor și aprobat în prima lectură.

13. Pe 16 iulie 2018, dl deputat Vladimir Cernat a formulat un amendament la proiectul de lege prezentat de către Guvern și l-a depus la Comisia economie, buget și finanțe. Amendamentul propus se referea, inter alia, la completarea Codului fiscal, în special a articolului 103 cu alineatul (9¹⁰), a articolului 124 cu alineatul (21), abrogarea alin. (2²) din articolul 125, precum și completarea articolului 95¹ din Codul vamal cu alin. (1³).

14. Analizând amendamentul dlui deputat Vladimir Cernat, Guvernul a emis, prin Hotărârea nr. 768 din 25 iulie 2018, un aviz în care menționează că:

„Guvernul a examinat amendamentul VC nr. 61 din 16 iulie 2018, înaintat cu titlu de inițiativă legislativă (nr. 185 din 6 iunie 2018), şi comunică susţinerea acestuia, cu luarea în considerare a următoarelor obiecții.

Completarea articolului 103 cu alin. (9¹⁰), a articolului 124 cu alin. (21) şi abrogarea articolului 125 alin. (2²) din Codul fiscal nr. 1163/1997 nu se susțin doar în partea ce ține de scutirea de TVA fără drept de deducere şi acciză a produselor petroliere respective în zona de control vamal de la frontiera de stat şi la posturile vamale interne de control.

Propunerile cu privire la completarea articolului 95¹ din Codul vamal al Republicii Moldova nr. 1149/2000 nu se susțin."

15. În pofida Avizului Guvernului menționat supra, pe 26 iulie 2018, în baza avizelor prezentate de comisiile parlamentare, de Direcția generală juridică a Secretariatului Parlamentului și a amendamentelor prezentate de deputați, Comisia economie, buget şi finanțe a Parlamentului a întocmit un raport în care a menționat, inter alia, că amendamentele propuse de dl deputat Vladimir Cernat au fost susținute, introducându-le concomitent și pe cele neacceptate sau acceptate parțial de către Guvern. În final, Comisia a propus ca proiectul de lege să fie examinat și adoptat în lectura a doua (lectura finală).

16. Pe 27 iulie 2018, proiectul de lege înaintat de către Guvern a fost adoptat în a doua lectură, iar Legea înregistrată cu nr. 172 a fost trimisă Președintelui Republicii Moldova, pentru promulgare.

17. Prin Decretul nr. 831 din 20 august 2018, Președintele Republicii Moldova a promulgat Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative.

18. Prin urmare, Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 a intrat în vigoare pe 24 august 2018 (cu anumite excepții - a se vedea articolul LXXXV din Legea citată).

- Circumstanțele de fapt ale sesizării nr. 155a/2018

19. Pe 11 octombrie 2017, Guvernul a adoptat Hotărârea nr. 796 de aprobare a proiectului de lege cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative, care se referea, inter alia, la modificarea Codului vamal, și, cu titlu de inițiativă legislativă, a fost expediată Parlamentului spre examinare în mod prioritar, fiind înregistrată la Secretariat pe 17 octombrie 2017.

20. Pe 1 noiembrie 2017, Comisia economie, buget şi finanțe a Parlamentului a întocmit Raportul necesar, susținând conceptul proiectului de lege și înaintându-l pentru dezbateri în prima lectură.

21. Pe 2 noiembrie 2017, proiectul de lege înaintat de către Guvern a fost adoptat în prima lectură.

22. În perioada 1 noiembrie - 12 decembrie 2017, în privința proiectului de lege în discuție au fost depuse o serie de avize și amendamente. În special, pe 15 noiembrie 2017, dl deputat Ștefan Creangă a formulat un amendament la proiectul de lege și a propus, inter alia, ca articolul 93 alin. (1) din Codul vamal să fie completat astfel încât magazinele duty-free să poată activa în porturile internaționale și la bordul navelor.

23. Atât în privința proiectului de lege, cât și în privința amendamentelor Guvernul și-a exprimat opinia în avizul adoptat prin Hotărârea nr. 1040 din 5 decembrie 2017. Cu privire la normele contestate de către autorii sesizării, Guvernul a menționat următoarele:

„Amendamentul ŞtC nr. 437 din 15 noiembrie 2017 referitor la modificarea şi completarea articolului IX şi articolului XVIII din proiectul de lege (în partea ce ţine de excluderea din proiectul de lege a propunerilor aferente magazinelor ce activează în regim duty-free şi acordarea dreptului de desfășurare a activităţii magazinelor duty-free în porturi internaționale şi la bordul navelor) se susține în partea ce ţine de acordarea dreptului de desfăşurare a activităţii magazinelor duty-free la bordul navelor, cu specificarea tipului navei, şi anume a celei implicate în transportul maritim internaţional. Excluderea propunerilor aferente articolelor 94, 95¹ şi 97 din Codul vamal, articolul XVIII din proiectul de lege, precum şi propunerea privind desfăşurarea activităţii în magazinele duty-free în porturi nu se susţin. Propunerile înaintate prin proiectul de lege aferent modificării articolelor 93, 94, 95¹ şi 97 din Codul vamal au drept scop neadmiterea distorsionării regimului de plasare a mărfurilor în magazinele duty-free."

24. Pe 15 decembrie 2017, Comisia economie, buget şi finanțe a întocmit un nou raport în privința proiectului de lege pe care l-a trimis Parlamentului pentru a fi examinat în a doua lectură (lectura finală). La raport este anexat proiectul de lege care include și prevederile contestate din Codul vamal de către autorii sesizării. Din sinteza examinării amendamentelor la proiectul de lege rezultă că majoritatea prevederilor contestate de către autorii sesizării referitoare la barurile și restaurantele duty-free și inserate la articolele 1, 93-96 și 185 din Codul vamal au fost indicate ca fiind incluse în proiectul de lege la propunerea Comisiei economie, buget şi finanțe, fără a exista un amendament scris în acest sens.

25. În aceeași zi, proiectul de lege înaintat de către Guvern a fost supus dezbaterilor și votat de către Parlament în a doua lectură. Legea adoptată de Parlament a fost înregistrată cu nr. 288 și trimisă Președintelui Republicii Moldova pentru promulgare.

26. Prin Decretul nr. 515 din 27 decembrie 2017, Președintele Republicii Moldova a promulgat Legea nr. 288 din 15 decembrie 2018 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative.

27. Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 a intrat în vigoare din 1 ianuarie 2018 (cu unele excepții - a se vedea Art. XXXIV din legea citată).

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

28. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 6
Separația şi colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 131
Bugetul public naţional

„[...]

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

[...]."

(6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare."

29. Prevederile relevante ale Codului fiscal sunt următoarele:

Articolul 103
Scutirea de T.V.A.

„[...]

(9¹⁰) Se scuteşte de T.V.A. fără drept de deducere importul mărfurilor de la poziţiile tarifare 271012310, 271012700 şi 271019210, destinate aprovizionării aeronavelor implicate în transportul internaţional de mărfuri şi pasageri, precum şi importul mărfurilor de la poziţiile tarifare 271012410-271012590, 271019430-271019480, 271020110-271020190 şi comercializarea ulterioară a acestora în zona de control vamal, destinate aprovizionării la ieşirea din ţară, în limitele capacităţii rezervorului mijlocului de transport.

[în redacția Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative]

[...]."

(9¹⁰) Se scuteşte de T.V.A. fără drept de deducere importul mărfurilor de la poziţiile tarifare 271012310, 271012700 şi 271019210, destinate aprovizionării aeronavelor implicate în transportul internaţional de mărfuri şi pasageri.

[Art. 103 modificat prin Legea nr. 119 din 4 septembrie 2019, în vigoare din 6 septembrie 2019]

Articolul 124
Înlesniri la plata accizelor

„[...]

(21) Se scuteşte de acciză importul mărfurilor de la poziţiile tarifare 271012310, 271012700 şi 271019210, destinate aprovizionării aeronavelor implicate în transportul internaţional de mărfuri şi pasageri, precum şi importul mărfurilor de la poziţiile tarifare 271012410-271012590, 271019430-271019480, 271020110-271020190 şi comercializarea ulterioară a acestora în zona de control vamal, destinate aprovizionării la ieşirea din ţară, în limitele capacităţii rezervorului mijlocului de transport.

[în redacția Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative]

[...]."

(21) Se scuteşte de acciză importul mărfurilor de la poziţiile tarifare 271012310, 271012700 şi 271019210, destinate aprovizionării aeronavelor implicate în transportul internaţional de mărfuri şi pasageri.

[Art. 124 modificat prin Legea nr. 119 din 4 septembrie 2019, în vigoare din 6 septembrie 2019]

Articolul 125
Trecerea la cont şi restituirea accizelor achitate

„[...]

(2²) Suma accizelor achitată la importul mărfurilor supuse accizelor de la poziţiile tarifare 271012310, 271012700 şi 271019210 se restituie ulterior, în modul stabilit de Guvern, agenţilor economici care livrează aceste mărfuri pentru alimentarea aeronavelor.

[alin. (2²) art. 125 abrogat prin Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative]

[...]."

30. Prevederile relevante ale Codului vamal sunt următoarele:

Articolul 1
Noţiuni principale

„În sensul prezentului cod, următoarele noţiuni semnifică:

[...]

22) operaţiuni vamale - controlul mărfurilor şi al mijloacelor de transport, controlul corporal, verificarea documentelor contabile, controlul antrepozitelor vamale, magazinelor, barurilor şi restaurantelor duty-free, zonelor libere, vămuirea, perceperea drepturilor de import şi drepturilor de export, alte acţiuni, efectuate în domeniul vamal de către organul vamal;

[...]

32) destinaţie vamală - plasarea mărfurilor sub un regim vamal, plasarea lor într-o zonă liberă, într-un magazin, bar şi restaurant duty-free, reexportul, reimportul, distrugerea sau abandonul lor în favoarea statului;

[în redacția Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative]

[...]."

Secţiunea a 14-a
Magazinul, barul şi restaurantul duty-free

Articolul 93
Dispoziţii generale

„(1) Magazinul duty-free constă în comercializarea mărfurilor sub supraveghere vamală, fără aplicarea măsurilor de politică economică, în locuri special amenajate, amplasate în aeroporturile şi porturile internaţionale, la bordul aeronavelor şi navelor sau la punctele internaţionale de trecere a frontierei de stat, precum şi în locurile specificate la art. 97 alin. (1).

(1¹) Barul şi restaurantul duty-free la bordul navei constau în comercializarea produselor alimentare gata cu consumare în local, vânzarea băuturilor cu consumare în local, cu sau fără program distractiv.

(2) Plasarea şi comercializarea mărfurilor în magazinul, barul şi restaurantul duty-free se efectuează fără perceperea drepturilor de import.

(3) În magazinele, barurile şi restaurantele duty-free (cu excepţia celor pentru deservirea corpului diplomatic), mărfurile se comercializează contra lei moldoveneşti şi contra valută străină (în numerar şi în cecuri de călătorie), precum şi cu utilizarea cardurilor bancare, exclusiv persoanelor care pleacă în străinătate şi au trecut controlul vamal, controlul actelor de identitate şi al biletelor de călătorie, precum şi persoanelor care se află în străinătate - în cazul navelor, cu excepţia cazurilor prevăzute la art. 95¹ alin. (1¹) şi art. 97 alin. (1) şi cu condiţia respectării restricţiilor şi facilităţilor stabilite prin Legea nr. 1569-XV din 20 decembrie 2002 cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice."

[în redacția Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative]

„(2) Plasarea şi comercializarea mărfurilor în magazinul duty-free amplasat în zona plecării de pe teritoriul Republicii Moldova, în barul şi restaurantul duty-free se efectuează fără perceperea drepturilor de import."

[alin. (2) în redacția Legii nr. 119 din 04 septembrie 2019 pentru modificarea unor acte legislative, în vigoare de la 1 ianuarie 2020]

Articolul 94
Condiţiile plasării mărfurilor în magazinul, barul şi restaurantul duty-free

„(1) În magazinul, barul şi restaurantul duty-free pot fi plasate orice mărfuri, cu excepţia celor prohibite de a fi introduse şi scoase de pe teritoriul vamal, de a fi comercializate în Republica Moldova, precum şi a altor mărfuri stabilite de legislaţie. Mărfurile a căror comercializare în Republica Moldova este limitată pot fi vândute în magazinul, barul şi restaurantul duty-free, cu respectarea legislaţiei.

(3) Mărfurile autohtone livrate la magazinele, barurile şi restaurantele duty-free pentru comercializare sunt plasate sub regimul vamal de export.

(4) Pentru mărfurile străine comercializate în magazinele, barurile şi restaurantele duty-free, cu excepţia celor specificate la art. 95¹ alin. (1¹) şi art. 97, se depune declaraţie vamală de reexport."

[în redacția Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative]

„(3) Mărfurile autohtone livrate la magazinul duty-free amplasat în zona plecării de pe teritoriul Republicii Moldova, la barul şi restaurantul duty-free pentru comercializare sînt plasate sub regimul vamal de export."

[alin. (3) în redacția Legii nr.119 din 4 septembrie 2019 pentru modificarea unor acte legislative, în vigoare de la 1 ianuarie 2020]

Articolul 95
Licenţierea activităţii magazinului, barului şi restaurantului duty-free

„(1) Magazinul, barul şi restaurantul duty-free pot fi înfiinţate de persoana juridică care deţine licenţă, eliberată de organul de licenţiere.

(2) Licenţierea activităţii magazinelor, barurilor şi restaurantelor duty-free se efectuează în conformitate cu prevederile Legii nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător şi ale prezentului cod."

[în redacția Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative]

Articolul 95¹

Condiţiile de licenţiere a magazinului, barului şi restaurantului duty-free

„[...]

(1²) Barurile şi restaurantele duty-free se înfiinţează doar pentru activitate la bordul navei.

(1³) În punctele de trecere a frontierei de stat în care se efectuează controlul în comun al persoanelor, al mijloacelor de transport, al mărfurilor şi obiectelor, magazinul duty-free poate fi amplasat în zona de control vamal, iar mărfurile vândute vor fi asimilate cu cele comercializate în magazinele prevăzute la alin. (1), cu condiţia ambalării acestora în modul în care vor fi uşor identificate, fiind exonerate de declarare şi control vamal, iar amenajarea exterioară a magazinului duty-free nu trebuie să permită:

a) accesul în incintă al persoanelor care nu călătoresc înspre o destinaţie internaţională;

b) introducerea sau scoaterea de mărfuri din incintă prin alte locuri decât cele stabilite de organele vamale.

[...]

(3) Pentru obţinerea licenţei, persoana juridică solicitantă, pe lângă documentele necesare pentru obţinerea licenţei prevăzute de Legea nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător, va prezenta:

[...]

d) date cu privire la magazinul, barul şi restaurantul pentru care se solicită eliberarea licenţei, inclusiv amplasarea, suprafaţa, reprezentarea grafică;

e) copia contractului de închiriere a terenului pe care va fi amplasată construcţia sau a clădirii ce va fi utilizată cu scop comercial;

f) copia contractului cu privire la deţinerea spaţiului necesar pentru bar, restaurant.

(3¹) În ziua înregistrării cererii şi depunerii documentelor stabilite de legislaţie pentru primirea/reperfectarea licenţei, autoritatea de licenţiere înştiinţează Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, precum şi Serviciul Vamal, solicită şi obţine avizele necesare eliberării licenţei pentru activitatea magazinelor duty-free, pentru comercializarea mărfurilor în regim duty-free, pentru comercializarea mărfurilor în regim duty-free cu amănuntul, în valută străină şi lei moldoveneşti, la bordul aeronavelor care efectuează curse în traficul extern de pasageri, precum şi pentru activitatea barurilor şi restaurantelor duty-free la bordul navelor, pentru comercializarea produselor alimentare gata cu consumare în local, vânzarea băuturilor cu consumare în local, cu sau fără program distractiv.

(3²) În cel mult 10 zile lucrătoare de la data înştiinţării, Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene şi Serviciul Vamal transmit avizele şi/sau refuzul argumentat de a le acorda. În cazul în care Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene şi Serviciul Vamal nu au transmis avizul ori refuzul acordării avizului în termenul respectiv, survine principiul aprobării tacite. Refuzul Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene sau al Serviciului Vamal de a acorda aviz constituie temei de refuz pentru eliberarea licenţei.

(4) În magazinele, barurile şi restaurantele duty-free pot fi vândute orice fel de mărfuri, străine sau autohtone, cu excepţia:

a) mărfurilor prohibite de a fi introduse în Republica Moldova şi de a fi scoase din republică;

b) mărfurilor interzise spre comercializare pe teritoriul Republicii Moldova, precum şi mărfurilor specificate expres în lege.

[...]

(6) Toate mărfurile aprovizionate în scopul vânzării în magazinele, barurile şi restaurantele duty-free vor fi însoţite de documente legale, datate, semnate de cei în drept, din care să rezulte cu claritate:

[...]

[...]

(9) Justificarea vânzărilor de mărfuri prin magazinele, barurile şi restaurantele duty-free se face prin bonuri fiscale sau prin facturi fiscale. Facturile fiscale vor fi utilizate pentru produse de folosinţă îndelungată, precum: aparatură foto, aparatură electronică, aparatură electrocasnică etc. Pe lângă informaţiile indicate în bonurile fiscale, facturile fiscale vor evidenţia marca, tipul, seriile produselor vândute, precum şi alte elemente cerute de reglementările în vigoare."

[în redacția Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative]

Articolul 96
Responsabilitatea pentru plata drepturilor de import şi de export

„Responsabilitatea pentru plata drepturilor de import şi de export o poartă titularul autorizaţiei de activitate a magazinului, barului şi restaurantului duty-free."

[în redacția Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative]

Articolul 185
Controlul vamal şi formele lui

„(1) Controlul vamal este efectuat de colaboratorul vamal şi constă în:

[...]

f) controlul depozitelor provizorii, antrepozitelor vamale, zonelor libere, magazinelor, barurilor şi restaurantelor duty-free, altor teritorii şi spaţii unde se pot afla mărfuri şi mijloace de transport supuse controlului vamal sau unde se pot desfăşura activităţi supuse supravegherii vamale;

[...]

[în redacția Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative]

[...]."

31. Prevederile relevante ale Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative sunt următoarele:

„[...]

Art. XXXIV. - (1) Prin derogare de la prevederile articolului 7 alineatul (11) din Codul fiscal şi ale articolului 6 alineatul (21) din Codul vamal, prezenta lege intră în vigoare la 1 ianuarie 2018, cu excepţia articolului I punctele 10, 12, 15, 17, 33 şi punctul 61 referitor la articolul 117 alineatul (1²), care se pun în aplicare la 1 ianuarie 2019. Prevederile articolului 24 alineatul (15¹) din Codul fiscal ce intră în vigoare la 1 ianuarie 2018 se vor aplica pentru perioadele fiscale începând cu anul 2017. Prevederile articolului 92 alineatul (3) din Codul fiscal ce intră în vigoare la 1 ianuarie 2018 se vor aplica pentru perioadele fiscale începând cu anul 2018.

[...]

(3) Până la aducerea actelor legislative şi normative în concordanţă cu prezenta lege, sintagma "cota zero a T.V.A." se va înţelege drept scutire de T.V.A. cu drept de deducere, iar sintagma "scutire de T.V.A." - scutire de T.V.A. fără drept de deducere.

(4) La efectuarea inventarierii stocului țigaretelor fără filtru, conform art.1251 din Codul fiscal, importate până la 1 ianuarie 2018, subiecţii impunerii aplică cota ad valorem la preţul minim de vânzare cu amănuntul stabilit la data importului acestor ţigarete."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

32. Prin Deciziile sale din 30 octombrie 2018 și, respectiv, 15 noiembrie 2018, Curtea a reținut că a fost sesizată să examineze constituționalitatea unor prevederi din Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative și din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea și completarea unor acte legislative. Verificarea constituționalității acestui tip de acte normative ține de competența sa ratione materiae, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

33. Conform articolelor 25 lit. a) și g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. a) și g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Președintele Republicii Moldova și deputații din Parlament posedă prerogativa sesizării Curții Constituţionale.

34. Cu privire la admisibilitatea sesizării nr. 142a/2018, Curtea observă că, deși articolul 103 alin. (9¹⁰) și articolul 124 alin. (21) din Codul fiscal, adoptate de Parlament în redacția Legii nr. 172 din 27 iulie 2018, au fost acceptate parțial de către Guvern, la momentul adoptării prezentei hotărâri aceste norme sunt expuse în redacția Legii nr. 119 din 4 septembrie 2019, și textele contestate de autorul sesizării ca nefiind acceptate de către Guvern nu se mai regăsesc și necesitatea examinării constituționalității acestora a decăzut. Prin urmare, reieșind din faptul că prevederile contestate au fost abrogate, Curtea a dispus sistarea procesului în această parte a sesizării.

35. Cu privire la contestarea abrogării articolului 125 alin. (2²) din Codul fiscal, care prevedea că suma accizelor achitată la importul anumitor mărfuri se restituie agenților economici importatori, Curtea observă că acesta a fost abrogat de către Parlament prin Legea nr. 172 din 27 iulie 2018, fără să fi fost acceptat de către Guvern. Totodată, prin Legea nr. 119 din 4 septembrie 2019, Parlamentul a stabilit o nouă redacție a articolului 124 alin. (21) din Codul fiscal, care prevede că importul mărfurilor menționate supra se scutesc de plata accizei. Prin urmare, norma privind restituirea accizelor plătite la import pentru aceleași mărfuri nu mai este aplicabilă. Guvernul a acceptat modificarea articolului 124 alin. (21) din Codul fiscal, nemaifiind necesară verificarea constituționalității acestei norme. Prin urmare, Curtea a dispus sistarea procesului în această parte a sesizării.

36. Cu privire la contestarea articolului 95¹ alin. (1³) din Codul vamal, Curtea observă că Guvernul nu a acceptat redacția acestui alineat și s-a pronunțat expres că nu-l susține. Respectiv, Curtea consideră că constituționalitatea acestei norme urmează a fi verificată și în această parte cerința autorului sesizării se consideră ca fiind admisibilă.

37. Cu privire la admisibilitatea sesizării nr. 155a/2018, Curtea a observat că textul „barul şi restaurantul" de la articolul 93 alin. (2) și textul „barurile şi restaurantele" de la articolul 94 alin. (3) din Codul vamal în redacția Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 au fost adoptate de către Parlament fără a fi acceptate de către Guvern. Ulterior, prin Legea nr. 119 din 4 septembrie 2019, Parlamentul a stabilit o nouă redacție a normelor în discuție, pe care Guvernul a acceptat-o. În pofida modificării normelor contestate și acceptării acestora de către Guvern, Curtea reține că noua redacție a articolelor 93 alin. (2) și 94 alin. (3) din Codul vamal intră în vigoare pe 1 ianuarie 2020, iar la momentul examinării constituționalității normele contestate continuă să fie aplicabile. Din acest motiv, Curtea califică cerința de verificare a constituționalității acestor prevederi ca fiind admisibilă.

38. Cu privire la contestarea cuvintelor „și porturile", „și navele" introduse în articolul 93 alineatul (1) din Codul vamal, Curtea a observat că acestea fie au fost acceptate condiționat, fie în general nu au fost acceptate de către Guvern și, respectiv, califică cerința autorilor sesizării în această parte ca fiind admisibilă pentru exercitarea controlului constituționalității.

39. Cu privire la cuvintele „bar și restaurant", declinat în funcție de categoria gramaticală, din articolele 1 punctul 22 și 32, denumirea secțiunii a 14-a, denumirile articolelor 94, 95 și 95¹, în articolele 93 alin. (2), 94 alin. (1) și (2), 95 alin. (1) și (2), 95¹ alin. (3) lit. d), alin. (4), (6) și (9), 96 și 185 alin.(1) lit. f) din Codul vamal, precum și textele din articolul 93 alin. (1¹), din alin. (3) „precum și persoanelor care se află în străinătate - în cazul navelor", articolul 95¹ alin. (1²), alin. (3) litera f), în alin. (3¹) textul „precum şi pentru activitatea barurilor şi restaurantelor duty-free la bordul navelor, pentru comercializarea produselor alimentare gata cu consumare în local, vânzarea băuturilor cu consumare în local, cu sau fără program distractiv" din Codul vamal, despre care autorii sesizării afirmă că au fost introduse în textul Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 fără a fi acceptate de către Guvern. Curtea consideră aceste capete ale sesizării ca fiind admisibile.

40. Cu privire la contestarea textului „cu excepția articolului I punctele 10, 12, 15, 17, 33 şi punctul 61 referitor la articolul 117 alineatul (12), care se pun în aplicare la 1 ianuarie 2019" de la articolul XXXIV teza I alin. (1) și a articolului XXXIV alineatele (3) și (4) din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative, Curtea a observat că acestea nu pot fi examinate prin prisma acceptării lor de către Guvern, deoarece chiar Guvernul, prin Hotărârea nr. 796 din 11 octombrie 2017, le-a propus Parlamentului spre adoptare. Prin urmare, Curtea a reținut că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

41. Cu privire la contestarea textului „pot fi înființate" de la articolul 95 alin. (1) din Codul vamal, Curtea observă că prin acest text legislatorul a înlocuit textul „poate fi înființat". Astfel, modificarea introdusă prin Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017, în acest caz, reprezintă doar o ajustare gramaticală corespunzătoare contextului normei juridice, nu produce efecte asupra bugetului de stat, în sensul articolului 131 alin. (4) din Constituție, iar înțelesul normei reglementate poate fi determinat. Prin urmare, Curtea a reținut că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

42. Curtea a reținut că prevederile contestate nu au mai fost anterior supuse controlului de constituționalitate.

43. Curtea a mai observat că autorii sesizărilor au susținut că prevederile contestate au fost adoptate fără a respecta dispozițiile articolului 131 alin. (4) din Constituție. De asemenea, Curtea consideră că trebuie să examineze sesizările în discuție și din perspectiva respectării articolului 6 din Constituție, cu privire la separația și colaborarea puterilor în stat.

44. Așadar, pentru a elucida aspectele abordate în sesizări, Curtea a considerat că trebuie să opereze cu prevederile articolelor 6 și 131 alin. (4) din Constituție.

45. Prin urmare, Curtea a constatat că unele cerințe din sesizări urmează a fi examinate, deoarece nu pot fi respinse ca inadmisibile şi că nu există niciun alt motiv de sistare a acestora, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

B. FONDUL CAUZEI

I. Pretinsa încălcare a articolelor 6 și 131 alin. (4) din Constituţie

1. Argumentele autorilor sesizărilor

46. În motivarea sesizării nr. 142a/2019, autorul ei susține că prevederile contestate au fost adoptate de către Parlament în contextul în care Guvernul a emis, prin Hotărârea nr. 768 din 25 iulie 2018, un aviz negativ în privința acestora. Astfel, autorul sesizării menționează că prevederea contestată de la alineatul (1³) al articolului 95¹ din Codul vamal produce un impact negativ asupra economiei statului, deoarece permit deschiderea unor noi magazine duty-free în care vor fi vândute mărfuri importate scutite de la plata T.V.A. și a accizelor. În acest sens, autorul sesizării menționează că Parlamentul a încălcat articolul 131 alin. (4) din Constituție, potrivit căruia respectarea avizului Guvernului este obligatorie în materie de modificare a legislației care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare. În fine, autorul sesizării face trimitere la jurisprudența Curții Constituționale (HCC nr. 29 din 22 mai 2001; HCC nr. 5 din 18 februarie 2011; HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014; HCC nr. 6 din 13 februarie 2014), prin care Curtea a interpretat articolul 131 alin. (4) din Constituție, și susține că în prezenta cauză nu a fost respectat avizul negativ al Guvernului în privința normei contestate.

47. În motivarea sesizării nr. 155a/2018, autorii acesteia susțin că prevederile contestate au fost adoptate de către Parlament fără să se țină cont de avizul Guvernului expus în Hotărârea nr. 1040 din 5 decembrie 2017, iar altele nici nu au fost expediate Guvernului spre avizare. De asemenea, autorii sesizării menționează că prevederile contestate au un impact asupra veniturilor bugetare ale statului și, din acest motiv, ele trebuiau adoptate doar dacă erau acceptate în prealabil de către Guvern. Făcând trimitere la jurisprudența Curții Constituționale, autorii sesizării susțin că, întrucât este lipsa avizului Guvernului, prevederile contestate au fost adoptate prin încălcarea articolului 131 alin. (4) din Constituție.

 2. Argumentele autorităţilor

 Cu privire la sesizarea nr. 142a/2018

 48. În opinia prezentată, Guvernul menționează că prevederile Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative, contestate de către autorul sesizării, au fost avizate negativ de către Guvern prin Hotărârea nr. 768 din 25 iulie 2018 și, prin urmare, acestea nu puteau fi adoptate de către Parlament.

Cu privire la sesizarea nr. 155a/2018

49. Parlamentul Republicii Moldova consideră că dispozițiile Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative, contestate de către autorii sesizării, nu acordă facilități fiscale pentru unitățile comerciale stabilite de lege, ci reglementează regimul vamal al acestora. Au fost stabilite facilități fiscale pentru unitățile comerciale în discuție printr-o altă lege, i.e. prin Legea nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative. În acest sens, Parlamentul menționează că pentru reglementarea regimului vamal al unităților comerciale nu este obligatorie obținerea avizului Guvernului.

50. În opinia prezentată de către Președintele Republicii Moldova se menționează că, prin avizul adoptat prin Hotărârea nr. 1040 din 5 decembrie 2017, Guvernul a susținut acordarea dreptului de desfășurare a activității magazinelor duty-free la bordul navelor, cu specificarea tipului navei, şi anume a celei implicate în transportul maritim internațional, deoarece, în formula propusă, magazinele duty-free pot funcționa și la bordul celor fluviale de transport intern. Totodată, Guvernul nu a susținut modificarea referitoare la desfășurarea activității magazinelor duty-free în porturi. De asemenea, Guvernul nu s-a pronunțat cu privire la propunerea de a acorda barurilor și restaurantelor dreptul de a activa în regim duty-free, insistând, concomitent, asupra lichidării acestui regim pentru magazinele amplasate până la punctul de control al pașapoartelor, în zona intrării pe teritoriul vamal al Republicii Moldova și a celor aflate pe teritoriul republicii. Prin urmare, Președintele consideră că articolele 93-96 din Codul vamal au fost modificate prin Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 contrar articolului 131 alin. (4) din Constituție.

51. Guvernul a prezentat o opinie similară cu cea a Președintelui Republicii Moldova, menționând că prin Hotărârea nr. 1040 din 5 decembrie 2017, acesta a susținut acordarea dreptului de desfășurare a activităţii magazinelor duty-free la bordul navelor, cu specificarea tipului navei, şi anume a celor implicate în transportul maritim internaţional. Totodată, Guvernul nu a susținut modificarea referitoare la desfășurarea activității magazinelor duty-free în porturi. În fine, Guvernul consideră că dispozițiile contestate din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 au fost adoptate contrar articolului 131 alin. (4) din Constituție.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

52. Curtea menționează că în Hotărârea nr. 11 din 25 martie 2014 a stabilit principiile generale care se referă la respectarea articolului 6 coroborat cu articolul 131 alin. (4) din Constituție, principii relevante și pentru prezenta cauză:

„35. [...] potrivit articolului 6 din Constituţie, în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

36. [...] autoritățile care reprezintă aceste trei puteri sunt învestite cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituţiei, nici una dintre ele neavând posibilitatea de a uzurpa atribuţiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora.

37. [...] conţinutul şi sensul teoriei separării puterilor prezumă un echilibru al puterilor şi o independență relativă a acestora, un sistem „checks and balances", care ar influența reciproc autorităţile, nepermiţându-le depășirea limitelor stabilite de Constituţie în exercitarea atribuțiilor (HCC nr. 3 din 9 februarie 2012).

38. [...] divizarea funcțiilor în stat, sau, altfel spus, a puterii în legislativă, executivă şi judecătorească, implică o colaborare şi un control reciproc şi, implicit, instituie principiul independenţei acestora.

39. [...] legiuitorul constituant a stabilit mai multe prevederi constituţionale care implică o colaborare directă între puteri, iar un exemplu elocvent al transpunerii în practică a principiului separării şi colaborării puterilor în stat, exprimat prin intercalarea competenţelor puterii legislative şi a celei executive, îl reprezintă şi dispoziţiile articolului 131 alin. (4) din Constituţie (HCC nr. 6 din 13 februarie 2014).

40. [...] potrivit articolului 131 alin.(4) din Constituţie: „Orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de către Guvern".

41. Prin norma constituțională citată supra, legiuitorul constituant a urmărit necesitatea obținerii acceptului obligatoriu din partea Guvernului în privința oricăror propuneri legislative sau amendamente care implică majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor sau împrumuturilor.

42. [...] prevederile alineatului (4) din articolul 131 al Legii Supreme consacră obligativitatea existenței acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor drept o condiţie imperativă, de la care nu poate deroga legislativul în procesul aprobării bugetului public naţional, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar. Acest principiu constituțional este incident procedurii bugetare (HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014).

43. [...] „Condiţia imperativă privind controlul a priori al autorității executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligațiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament" (HCC nr. 29 din 22 mai 2001).

44. [...] limitarea modului de exercitare a iniţiativei legislative şi condiţionarea restrictivă a procedurii legislative în domeniul bugetar are la bază rațiunea competențelor de ordin executiv ale Guvernului, care, în virtutea articolului 96 din Constituţie, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

[...]

46. [...] prin prevederile articolului 131 alin. (4) din Constituţie se urmărește asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituțională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern, are drept scop menținerea echilibrului bugetar (Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001).

47. [...] În general, soluțiile bugetare şi fiscale au implicații social-economice considerabile. Ele creează condiții pentru creșterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă al populației sau, dimpotrivă, provoacă blocaje economice, șomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanțelor publice, şi invers. Este motivul pentru care articolul 131 alin. (4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a inițiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat (HCC nr. 5 din 18 februarie 2011).

48. [...] realizarea principiului separării şi colaborării puterilor în stat în domeniul procesului bugetar se exprimă prin delimitarea strictă a competențelor şi atribuțiilor ce revin reprezentanților puterii executive şi celei legislative şi prin asigurarea de către legiuitorul constituant a unui echilibru constituțional just, care să tempereze marja largă de apreciere a legiuitorului în domeniul bugetar-fiscal şi să asigure posibilitatea efectivă a puterii executive de a exercita competențele constituţionale conexe."

3.2. Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză

53. Având competența de a asigura realizarea principiului separării puterilor în stat, Curtea Constituțională va verifica, în baza articolului 134 alin. (3) din Constituție, respectarea dispozițiilor constituționale de către autoritatea legislativă la adoptarea normelor contestate.

54. În prezenta cauză, Curtea trebuie să verifice în primul rând dacă prevederile contestate de către autorii sesizărilor au fost adoptate de către Parlament cu respectarea procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) din Constituție. În funcție de constatarea respectării sau a nerespectării procedurii în discuție, Curtea va putea aprecia și dacă au fost încălcate prevederile articolului 6 din Constituție referitoare la separația și colaborarea puterilor în stat.

55. Pentru a stabili dacă Parlamentul a respectat procedurile prevăzute de articolul 131 alin. (4) din Constituție, Curtea trebuie să constate dacă au fost îndeplinite următoarele condiții: (1) dacă propunerea legislativă sau amendamentul a avut sau nu ca efect majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, și (2) dacă propunerea legislativă sau amendamentul adoptat de către Parlament a fost acceptat în prealabil de către Guvern.

  (1) Dacă propunerea legislativă sau amendamentul a avut ca efect majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare

56. Cu privire la respectarea acestei condiții, Curtea reține că, în principiu, ea nu are competența de a constata dacă adoptarea prevederilor contestate de către autorii sesizărilor a avut sau nu ca efect majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, cu excepția cazurilor în care efectul în discuție este evident sau rezultă din opinia Guvernului.

- Sesizarea nr. 142a/2018

57. După cum a menționat la etapa admisibilității, Curtea observă că, în baza articolului 95¹ alin. (1³) din Codul vamal, magazinele duty-free pot fi amplasate în zona de control vamal. Altfel spus, în afară de spațiul situat în spatele punctului de control al pașapoartelor în zona plecării de pe teritoriul Republicii Moldova, reglementat de articolul 95¹ alineatul (1), modificările propuse extind teritoriul de amplasare a magazinelor duty-free, fapt care poate conduce la majorarea numărului acestor magazine și, implicit, la majorarea cantității de mărfuri scutite de taxele de import. Plasarea și comercializarea mărfurilor în magazinele duty-free se scutește de T.V.A. fără drept de deducere [articolul 103 alin. (6) din Codul fiscal] și de plata accizelor [articolul 124 alin. (5) și (9) din Codul fiscal]. Astfel, Curtea reține că prin adoptarea prevederilor contestate efectul reducerii veniturilor bugetare este evident.

- Sesizarea nr. 155a/2018

58. Curtea observă că prin dispozițiile Legii nr. 288 din 15 decembrie 2017, contestate de către autorii sesizării menționate, legislatorul a extins regimul vamal duty-free, și anume asupra barurilor și restaurantelor care pot fi înființate pentru a activa la bordul navelor [articolul 95¹ alin. (1²) din Codul vamal]. De asemenea, prin modificările contestate, legislatorul a stabilit că magazinele duty-free pot fi amplasate în porturile internaționale, precum și la bordul navelor. Acest fapt presupune că numărul de magazine duty-free se va majora, la care se adaugă barurile și restaurantele care eventual se vor deschide, iar mărfurile comercializate în ele urmează a fi exceptate de la perceperea drepturilor de import [articolul 93 alin. (2) din Codul vamal]. Exceptarea de la perceperea drepturilor de import presupune scutirea de taxele care trebuie plătite statului la importul de mărfuri [articolul 1 pct. 26) din Codul vamal].

59. Prin urmare, Curtea reține că sesizările examinate întrunesc prima condiție stabilită prin articolul 131 alin. (4) din Constituție.

(2) Dacă propunerea legislativă sau amendamentul adoptat de către Parlament au fost acceptate de către Guvern

- Sesizarea nr. 142a/2018

60. Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea va examina modul în care Parlamentul a adoptat alineatul (1³) al articolului 95¹ din Codul vamal prin Legea nr. 172 din 27 iulie 2018, contestată de către autorul sesizării. Astfel, după ce proiectul de lege înaintat de către Guvern a fost aprobat în prima lectură (a se vedea § 12 din prezenta Hotărâre), dl deputat Vladimir Cernat a formulat amendamentul la proiect prin care a solicitat completarea Codului vamal, inter alia, cu articolul 95¹ alineatul (1³) (a se vedea § 13 din prezenta Hotărâre). Elementul-cheie în acest proces constă în faptul că amendamentul deputatului în partea ce ține de articolul 95¹ alineatul (1³) din Codul vamal a fost avizat negativ de către Guvern prin Hotărârea nr. 768 din 25 iulie 2018 (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre).

61. În acest sens, Curtea observă că, în pofida faptului că Guvernul nu a acceptat redacția articolului 95¹ alineatul (1³) din Codul vamal, pe 27 iulie 2018 acest amendament a fost supus dezbaterilor în a doua lectură și votat de către Parlament (a se vedea § 16 din prezenta Hotărâre). În acest context, Curtea reamintește că nerespectarea avizului Guvernului constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar (HCC nr. 11 din 25 martie 2014, § 42).

62. Curtea observă că prezenta sesizare diferă de cele examinate anterior. Astfel, într-o serie de hotărâri anterioare (HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014, §§ 50-78, HCC nr. 11 din 25 martie 2014, §§ 49-72, și HCC nr. 6 din 13 februarie 2014, §§ 55-75), Curtea a constatat încălcarea articolului 131 alin. (4) din Constituție, în situația în care Guvernul a emis un aviz după adoptarea proiectului de lege de către Parlament. În acest sens, Curtea a menționat că acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală.

63. De asemenea, în Hotărârea nr. 6 din 13 februarie 2014, §§ 76-86, Curtea a constatat încălcarea articolului 131 alin. (4) din Constituție în situația în care avizul Guvernului nu era unul explicit. În acest caz, Curtea a reținut că acceptul prealabil al Guvernului trebuie să fie expres şi lipsit de echivoc. Astfel, raportat la normele constituţionale enunțate, prin avizul aprobat Guvernul nu poate lăsa la discreția Parlamentului adoptarea proiectelor de lege care au repercusiuni directe asupra bugetului public naţional. Guvernul trebuie să se pronunțe în mod clar fie în favoarea proiectului de lege, cu identificarea mijloacelor bugetare necesare, fie în defavoarea acestuia.

64. Deosebirea dintre prezenta sesizare și cele examinate anterior constă în faptul că Guvernul a aprobat un aviz negativ în privința articolului 95¹  alineatul (1³) din Codul vamal în termenul stabilit de Regulamentul Parlamentului [cel mult 15 zile lucrătoare conform articolului 58 alin. (4)] (a se vedea § 13, în contrast cu § 14 din prezenta Hotărâre; a se compara cu HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014, §§ 50-78, HCC nr. 11 din 25 martie 2014, §§ 49-72, și HCC nr. 6 din 13 februarie 2014, §§ 55-75, cu privire la avizul post factum).

65. De asemenea, Curtea constată că avizul negativ al Guvernului în privința normei contestate este explicit (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre; a se compara cu HCC nr. 6 din 13 februarie 2014, §§ 76-86, cu privire la avizul lipsit de un caracter explicit), menționând că „propunerile cu privire la completarea art.95¹ din Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149/2000 nu se susţin" (Hotărârea nr.768 din 25 iunie 2018).

66. Prin urmare, Curtea reține că, prin ignorarea avizului negativ al Guvernului, articolul 95¹ alineatul (1³) din Codul vamal a fost adoptat cu încălcarea procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) din Constituție. Având în vedere acest fapt, Curtea constată că a fost încălcat și articolul 6 din Constituție, care obligă autoritățile statului să-și exercite în mod separat atribuțiile în limitele rigorilor stabilite de Constituție, fără a interveni în atribuțiile altor autorități, dar, totodată legislatorul fiind obligat să țină cont de punctul de vedere al Guvernului atunci când Constituția îl impune.

- Sesizarea nr. 155a/2018

67. Pentru a vedea dacă prevederile contestate din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 au fost sau nu acceptate de către Guvern, Curtea va examina de asemenea, modul în care acestea au fost adoptate de către Parlament.

68. Cu titlu preliminar, Curtea observă că prevederile contestate se referă la două aspecte: (i) posibilitatea amplasării magazinelor duty-free în porturile internaționale și la bordul navelor; (ii) barurile şi restaurantele duty-free. Curtea va examina fiecare aspect separat pentru a vedea dacă Parlamentul a respectat avizul Guvernului atunci când a adoptat prevederile contestate.

69. Astfel, Curtea constată că atât în proiectul inițial al Guvernului (a se vedea § 19 supra), cât și în cel supus dezbaterilor în prima lectură (a se vedea §§ 20 și 21 supra) nu conțineau prevederile contestate de către autorii sesizării.

70. Propunerea de a reglementa posibilitatea amplasării magazinelor duty-free în porturile internaționale și la bordul navelor, inclusă în articolul 93, a fost înaintată de către un deputat (a se vedea § 22 supra). În privința acestei propuneri, Guvernul a adoptat un aviz prin Hotărârea nr. 1040 din 5 decembrie 2017 (a se vedea § 23 supra).

71. Astfel, Curtea observă că Guvernul a menționat în mod expres că nu susține amendamentul cu privire la amplasarea magazinelor duty-free în porturi. Totodată, cu privire la amendamentul de a amplasa magazinele duty-free la bordul navelor, Guvernul și-a exprimat susținerea condiționată de faptul că este necesar să se specifice tipul navei, avându-le în vedere pe cele utilizate în transportul maritim internațional (a se vedea § 23 supra).

72. În pofida faptului că Guvernul a avizat negativ amendamentul ce ține de amplasarea magazinelor duty-free în porturi și a avizat condiționat amendamentul privind amplasarea magazinelor duty-free la bordul navelor, aceste prevederi au fost introduse în proiectul de lege prezentat Parlamentului pentru examinare în a doua lectură (a se vedea § 24 supra), care a și fost votat pe 15 decembrie 2017 (a se vedea § 25 supra). În acest context, Curtea reamintește că nerespectarea avizului Guvernului constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituție în materie de legiferare în domeniul bugetar (HCC nr. 11 din 25 martie 2014, § 42).

73. Cu privire la prevederile contestate care reglementează barurile și restaurantele duty-free, Curtea observă că acest capăt al sesizării diferă de celelalte examinate supra prin faptul că dispozițiile normative în discuție au fost introduse în proiectul de lege de către Comisia economie, buget și finanțe după 10 zile de la adoptarea de către Guvern a avizului cu privire la amendamentele formulate de către deputați (a se vedea § 23, în contrast cu § 24 supra). Mai mult, Curtea constată că Parlamentul nu a solicitat avizul Guvernului, iar Guvernul nu ar fi avut suficient timp pentru a prezenta un aviz cu privire la amendamentele introduse în proiectul de lege de către Comisie, deoarece acesta a fost votat în aceeași zi de către Parlament.

74. Pe de o parte, Curtea reține că, în contextul pregătirii proiectului de lege pentru dezbatere în a doua lectură, legea îi permite comisiei permanente, inclusiv deputaților și fracțiunilor parlamentare, să prezinte amendamente [articolul 65 alin. (2) teza I din Legea nr. 797 din 2 aprilie 1996 cu privire la adoptarea Regulamentului Parlamentului]. Pe de altă parte, legea obligă comisia permanentă sesizată în fond să-i transmită Guvernului spre avizare amendamentele care presupun majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum și majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare [articolul 58 alin. (3) din Legea citată]. Obligația în discuție nu se limitează doar la etapa la care proiectul de lege este examinat în comisie până a fi trimis spre examinare în prima lectură, ci este valabilă și pentru etapa dezbaterii în a doua lectură (articolul 58 alin. (3) din Legea citată face trimitere atât la articolul 59, cât și la articolul 65). Prin urmare, Curtea constată că amendamentul Comisiei economie, buget și finanțe cu privire la includerea prevederilor contestate în proiectul de lege nu a fost avizat de către Guvern, deși acesta ar avea ca efect reducerea veniturilor bugetare.

75. În concluzie, Curtea reține că în cazul dispozițiilor referitoare la amplasarea magazinelor duty-free în porturile internaționale și la bordul navelor Parlamentul nu a respectat avizul Guvernului adoptat prin Hotărârea nr. 1040 din 5 decembrie 2017. Cât privește dispozițiile referitoare la barurile şi restaurantele duty-free, Curtea menționează că în acest caz avizul Guvernului lipsește cu desăvârșire, or, amendamentele propuse nu au fost aduse la cunoștința executivului țării.

76. Curtea reamintește că existența acceptului prealabil al Guvernului în privința amendamentelor sau a propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor sau a împrumuturilor constituie o condiție imperativă, de la care legislatorul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public național (a se vedea HCC nr. 11 din 25 martie 2014, § 42). Curtea accentuează că această condiție se aplică în procesul adoptării tuturor actelor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor și a veniturilor bugetare sau a împrumuturilor.

77. Așadar, Curtea reține că în lipsa avizului Guvernului, prevederile contestate din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 au fost adoptate cu încălcarea procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) din Constituție. Având în vedere acest fapt, Curtea constată că a fost încălcat și articolul 6 din Constituție, care obligă autoritățile statului să-și exercite în mod separat atribuțiile, în limitele rigorilor stabilite de Constituție, fără a interveni în competențele altor autorități.

În baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit parțial sesizările nr. 142a/2018, depusă de către dl Igor Dodon, Președinte al Republicii Moldova, și nr. 155a/2018, depusă de către dnii Tudor Deliu și Lilian Carp, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se sistează procesul privind sesizarea nr. 142a/2018 în partea ce ține de controlul constituționalității articolelor 103 alin. (9¹⁰), 124 alin. (21), 125 alin. (2²) din Codul fiscal, în redacția Legii nr. 172 din 27 iulie 2018 pentru modificarea unor acte legislative.

3. Se declară inadmisibilă sesizarea nr. 155a/2018 în partea ce ține de controlul constituționalității următoarelor prevederi:

- textul „cu excepţia articolului I punctele 10, 12, 15, 17, 33 şi punctul 61 referitor la articolul 117 alineatul (1²), care se pun în aplicare la 1 ianuarie 2019" de la Art. XXXIV alin. (1) teza I și alin. (3) și (4) din Legea nr. 288 din 15 decembrie 2017 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative;

- textul „pot fi înființate" de la articolul 95 alin. (1) din Codul vamal.

4. Se declară neconstituționale prevederile din Codul vamal , adoptat prin Legea nr. 1149 din 20 iulie 2000, în redacția Legii nr.288 din 15 decembrie 2017, după cum urmează:

- cuvintele „și porturile", „și navele" din articolul 93 alineatul (1);

- cuvintele „bar și restaurant", declinate în funcție de categoria gramaticală, din articolele 1 punctul 22 și 32, din denumirea secțiunii a 14-a, din denumirile articolelor 94, 95 și 95¹, din articolele 93 alineatele (2) și (3), 94 alineatele (1), (3) și (4), 95 alineatele (1) și (2), 95¹ alineatele (3) lit. d), (4), (6) și (9), 96 și 185 alineatul (1) litera f);

- prevederile alineatului (1¹) și textul din alineatul (3) „precum și persoanelor care se află în străinătate - în cazul navelor" din articolul 93;

- prevederile alineatelor (1²), (1³) și litera f) din alineatul (3) și textul din alineatul (3¹) „precum şi pentru activitatea barurilor şi restaurantelor duty-free la bordul navelor, pentru comercializarea produselor alimentare gata cu consumare în local, vânzarea băuturilor cu consumare în local, cu sau fără program distractiv" din articolul 95¹.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                                                                        Vladimir ȚURCAN

Chişinău, 10 octombrie 2019
HCC nr. 23
Dosarul nr. 142a/2018