HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPŢIA DE NECONSTITUŢIONALITATE
a articolului 6 alin. (1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele
vamale nr.1150-XIV din 20 iulie 2000
(restricții în exercitarea funcției)
(Sesizările nr. 36g/2016 și nr. 44g/2016)

CHIŞINĂU
13 mai 2016

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANȚÎRU,
Dl Victor POPA, judecători,
cu participarea dnei Ludmila Chihai, grefier,

Având în vedere sesizările depuse şi
înregistrate la 7 aprilie 2016 și 14 aprilie 2016,
Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului 6 alin.(1) lit. d) și lit. e) din Legea serviciului în organele vamale nr.1150-XIV din 20 iulie 2000, în redacția legilor nr.275 din 15 noiembrie 2013 şi nr.324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, ridicată de avocatul Eugeniu Gluşcenco în dosarul nr.3ra-217/16, aflat pe rolul Curţii Supreme de Justiţie, și de Ghenadie Covali, parte în dosarul nr.3-2187/14, aflat pe rolul Judecătoriei Centru, mun. Chișinău.

2. Sesizările privind excepţia de neconstituţionalitate au fost depuse la Curtea Constituţională la 7 aprilie și 14 aprilie 2016 de către completul de judecată din cadrul Curţii Supreme de Justiţie (Svetlana Filincova, Sveatoslav Moldovan, Elena Covalenco, Iurie Bejenaru, Maria Ghervas) și, respectiv, de judecătorul Alexandru Gafton din cadrul Judecătoriei Centru, mun. Chișinău, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum și al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituțională.

3. Autorii sesizărilor au pretins că prevederile articolului 6 alin.(1) lit. d) și lit. e) din Legea serviciului în organele vamale, care reglementează situațiile în care există un conflict de interese în exercitarea funcției în cadrul organelor vamale, contravin prevederilor articolelor 1 alin. (3), 4 alin. (1) şi (2), 16, 28, 39 alin. (2), 43 alin. (1) , 48 alin. (1), 49 alin. (1) și 54 din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 29 aprilie 2016 sesizările privind excepția de neconstituționalitate au fost declarate admisibile, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. Având în vedere identitatea de obiect, în temeiul articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a decis conexarea sesizărilor într-un singur dosar.

6. În procesul examinării excepției de neconstituționalitate Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

7. În şedinţa plenară publică a Curţii excepția de neconstituționalitate a fost susținută de avocatul Eugeniu Glușcenco și dna Aliona Roșca, reprezentantul dlui Ghenadie Covali. Guvernul a fost reprezentat de către Adrian Morărescu, șef al Direcției control al încasării obligației vamale și asistență juridică din cadrul Serviciului Vamal. Parlamentul a fost reprezentat de către Sergiu Bivol, șef de secție în cadrul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului.

CIRCUMSTANŢELE LITIGIILOR PRINCIPALE

1. Circumstanțele cauzei civile nr.3ra-217/16

8. La 1 aprilie 2014, printr-un ordin al Serviciului Vamal, Egor Curus a fost eliberat din funcţie în urma constatării unui conflict de interese prevăzut de art. 6 alin.(1) lit. e) din Legea serviciului în organele vamale, potrivit căreia nu se poate afla în exerciţiul funcţiunii persoana care este soţ/soţie, rudă sau afin de gradul I sau II cu o persoană fizică angajată, cu un fondator/asociat sau cu o persoană cu funcţie de conducere a persoanei juridice ce deţine licenţă pentru activitatea de broker vamal.

9. La 30 aprilie 2014, Egor Curus a depus la Judecătoria Râşcani, mun. Chișinău, o cerere de chemare în judecată împotriva Serviciului Vamal privind restabilirea în funcţie şi repararea prejudiciului material şi moral. În cadrul ședinței de judecată din 17 martie 2015, avocatul său, Eugeniu Gluşcenco, a solicitat ridicarea excepţiei de neconstituționalitate a art. 6 alin. (1) lit. e) din Legea serviciului în organele vamale și transmiterea sesizării Curții Constituționale, prin intermediul Curții Supreme de Justiție.

10. La 18 martie 2015, Judecătoria Râşcani, mun. Chișinău, a respins demersul privind ridicarea excepției de neconstituționalitate ca fiind neîntemeiat, iar la 27 martie 2015 a hotărât să respingă acţiunea depusă de Egor Curus împotriva Serviciului Vamal ca nefondată. Prin încheierea din 13 octombrie 2015 şi Curtea de Apel Chișinău a respins demersul privind ridicarea excepției de neconstituționalitate, menținând hotărârea Judecătoriei Râșcani, mun. Chișinău, din 27 martie 2015.

11. Avocatul a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel, iar la 29 februarie 2016 a solicitat ridicarea excepției de neconstituționalitate a art. 6 alin. (1) lit. e) din Legea serviciului în organele vamale, cu transmiterea sesizării Curţii Constituţionale.

12. Prin încheierea Curții Supreme de Justiţie din 30 martie 2016 s-a dispus suspendarea procesului și remiterea sesizării Curții Constituţionale pentru soluţionare.

2. Circumstanțele cauzei civile nr.3-2187/14

13. La 10 iunie 2014, printr-un ordin al Serviciului Vamal, Ghenadie Covali a fost eliberat din funcţie în urma constatării unui conflict de interese, prevăzut de art. 6 alin. (1) lit. d) şi lit. e) din Legea serviciului în organele vamale.

14. La 11 decembrie 2014, Ghenadie Covali a depus la Judecătoria Centru, mun. Chișinău, o cerere de chemare în judecată împotriva Serviciului Vamal, solicitând anularea ordinului de eliberare, restabilirea în funcție și plata despăgubirilor pentru lipsa forţată de la serviciu.

15. În ședința de judecată din 14 martie 2016, Ghenadie Covali a solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a articolului 6 alin. (1) lit. d) și lit. e) din Legea serviciului în organele vamale.

16. Prin încheierea din 17 martie 2016 Judecătoria Centru, mun. Chișinău, a dispus suspendarea procesului și prezentarea excepției de neconstituționalitate Curții Constituționale pentru soluționare.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

17. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr. 78, art. 140) sunt următoarele:

Articolul 43
Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

[...]"

Articolul 54
Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

[...]

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

18. Prevederile relevante ale Legii serviciului în organele vamale nr.1150-XIV din 20 iulie 2000 (M.O., 2000, nr.106-108, art.765) sunt următoarele:

Articolul 1
Serviciul în organele vamale

„Serviciul în organele vamale este un gen special de activitate în serviciul public prin care se exercită funcţiile, drepturile şi obligaţiile organelor vamale, incluse în sistemul organelor de drept şi al organelor securităţii statului."

Articolul 3
Personalul organelor vamale

„(1) Colaboratorul vamal este persoană cu funcţie de răspundere numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie în cadrul organului vamal. Colaboratorul vamal deţine grade speciale.

(2) În cadrul organelor vamale activează funcţionari publici, supuşi reglementărilor Legii nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, şi personal contractual, care desfăşoară activităţi auxiliare, supus reglementărilor legislaţiei muncii."

Articolul 6
Restricţii

„(1) Nu poate fi angajată şi nu se poate afla în exerciţiul funcţiunii persoana:

[...]

d) care este soţ/soţie, rudă sau afin de gradul I sau II cu o persoană fizică afiliată unei persoane juridice ce deţine licenţă pentru activitatea de broker vamal. Persoana fizică afiliată persoanei juridice poate fi:

- organul executiv unipersonal, fondatorul, membrul organului executiv colegial şi persoana cu funcţie de răspundere din cadrul organului executiv al persoanei juridice respective;

- membrul consiliului de observatori, al consiliului de directori, precum şi membrul comisiei de cenzori a persoanei juridice respective;

- persoana care, în mod individual sau împreună cu alte persoane, deţine o poziţie de control al capitalului persoanei juridice respective;

- persoana care acţionează în numele şi pe contul persoanei juridice respective;

- persoana în numele şi pe contul căreia acţionează persoana juridică respectivă;

- persoana care acţionează împreună cu persoana juridică respectivă;

- persoana care, împreună cu persoana juridică respectivă, se află sub controlul unei terţe persoane;

- persoana a cărei afiliere este demonstrată de Serviciul Vamal;

e) care este soţ/soţie, rudă sau afin de gradul I sau II cu o persoană fizică angajată, cu un fondator/asociat sau cu o persoană cu funcţie de conducere a persoanei juridice ce deţine licenţă pentru activitatea de broker vamal;

[...]

(1/1) Colaboratorul vamal aflat în una din situaţiile prevăzute la alin.(1) lit. d) şi e), în termen de 30 de zile, urmează să se decidă şi să le înlăture, în caz contrar acesta urmând să fie eliberat din serviciu conform art.43.

[...]."

Articolul 43
Temeiurile încetării serviciului

„(1) Serviciul în organul vamal încetează în caz de eliberare din serviciu sau de moarte.

(2) Eliberarea din serviciu poate avea loc:

[...]

k¹) în cazul în care colaboratorul vamal se află în una din situaţiile prevăzute la art.6;

[...]"

19. Prevederile relevante ale Legii nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese (republicată în M.O., 2012, nr.72-75, art.231) sunt următoarele:

Articolul 1
Obiectul legii

„Prezenta lege reglementează incompatibilităţile şi restricţiile impuse persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică, funcţii publice sau alte funcţii prevăzute în prezenta lege, soluţionarea conflictelor de interese, precum şi modul de prezentare a declaraţiei cu privire la conflictul de interese."

Articolul 2
Noţiuni principale

„Noţiunile utilizate în prezenta lege au următorul sens:

conflict de interese - conflictul dintre exercitarea atribuţiilor funcţiei deţinute şi interesele personale ale persoanelor prevăzute la art.3, în calitatea lor de persoane private, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obiectivă şi imparţială a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce le revin potrivit legii;

interes public - interesul general al societăţii ca persoanele care deţin funcţii publice să ia, în îndeplinirea atribuţiilor lor de serviciu, decizii imparţiale şi legitime;

interes personal - orice interes, material sau nematerial, al persoanelor prevăzute la art.3 care rezultă din necesităţile sau intenţiile personale ale acestora, din activităţi care altfel pot fi legitime în calitate de persoană privată, din relaţiile lor cu persoane apropiate sau persoane juridice, indiferent de tipul de proprietate, din relaţiile sau afiliaţiile personale cu partide politice, cu organizaţii necomerciale şi cu organizaţii internaţionale, precum şi care rezultă din preferinţele sau angajamentele acestora;

persoane apropiate - soţul (soţia), persoanele înrudite prin sânge sau adopţie (părinţi, copii, fraţi, surori, bunici, nepoţi, unchi, mătuşe) şi persoanele înrudite prin afinitate (cumnat, cumnată, socru, soacră, ginere, noră)."

Articolul 3
Subiecţii declarării intereselor personale

„(1) Subiecţi ai declarării intereselor personale sunt:

[...]

f) funcţionarii publici, inclusiv cei cu statut special.

(2) Prevederile prezentei legi se aplică şi persoanelor care sunt împuternicite, conform actelor legislative, să ia decizii în privinţa bunurilor aflate în proprietatea statului sau în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale, inclusiv în privinţa mijloacelor băneşti, ori care au dreptul de a dispune de astfel de bunuri, precum şi persoanelor care nu sunt funcţionari publici, dar cărora statul le deleagă temporar una dintre aceste atribuţii."

20. Prevederile relevante ale Codului vamal nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (republicat în M.O., 2007, ediție specială, pag.103) sunt următoarele:

Articolul 162
Brokerul vamal

„(1) Broker vamal este persoana juridică, înregistrată în conformitate cu legislaţia, care deţine licenţă pentru activitatea de broker vamal, eliberată de Camera de Licenţiere, şi care, pe principiile reprezentării directe sau indirecte, declară mărfurile, le prezintă pentru vămuire, efectuează şi alte operaţiuni vamale. Pentru obligaţia vamală apărută brokerul vamal răspunde solidar cu plătitorul vamal.

(2) Brokerul vamal îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu prezentul cod şi cu alte acte normative.

(3) Raporturile dintre brokerul vamal şi persoana pe care o reprezintă se stabilesc în baza unui contract, încheiat cu respectarea cerinţelor legislaţiei în vigoare, care urmează să prevadă, în mod obligatoriu, tipul de reprezentare. Contractul menţionat se prezintă organelor vamale la cererea acestora şi justifică împuternicirile brokerului vamal de a reprezenta declarantul."

Articolul 164
Drepturile, obligaţiile şi responsabilitatea brokerului vamal

„(1) Brokerul vamal este în drept să efectueze orice operaţiuni de mediere în domeniul vamal.

(2) În cazul efectuării vămuirii, brokerul vamal îndeplineşte toate cerinţele şi condiţiile legale.

(3) Drepturile, obligaţiile şi responsabilitatea brokerului vamal prevăzute de lege nu pot fi limitate de contractul încheiat între broker şi persoana pe care o reprezintă. Brokerul vamal răspunde în faţa organelor vamale pentru acţiunile proprii şi, în funcţie de tipul reprezentării, pentru acţiunile persoanei pe care o reprezintă.

(4) Brokerul vamal poartă răspundere, în condiţiile prezentului cod, pentru încălcarea legislaţiei în vigoare în cazul în care nu va demonstra că încălcarea se datorează culpei persoanei pe care o reprezintă.

(5) Brokerul vamal nu este responsabil pentru:

a) nerespectarea condiţiilor destinaţiei vamale alese de către persoana care trece mărfuri şi/sau mijloace de transport;

b) nerespectarea regulilor de marcare a mărfurilor cu timbru de acciz;

c) efectuarea operaţiunilor valutare legate de trecerea mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport peste frontiera vamală a Republicii Moldova;

d) alte acţiuni care nu pot fi puse în culpa lui."

Articolul 164/1
Drepturile brokerului vamal

„Brokerul vamal are următoarele drepturi:

a) să asiste la examinarea mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport declarate de el;

b) să înainteze demersuri la organele vamale privind efectuarea perfectării actelor vamale în afara orelor de program sau în alte locuri decât zonele de control vamal;

c) să asigure, cu permisiunea şi în prezenţa colaboratorului vamal, până la depunerea declaraţiei vamale, transportarea, operaţiunea de determinare a cantităţii mărfurilor, încărcarea, descărcarea, transbordarea mărfurilor, operaţiunile de ambalare a mărfurilor, precum şi deschiderea încăperilor şi spaţiilor unde se pot afla asemenea mărfuri şi/sau mijloace de transport;

d) să asiste la cercetarea/expertiza mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport, precum şi să ia cunoştinţă de rezultatele cercetării;

e) să ceară, conform normelor în vigoare, restituirea drepturilor de import şi de export plătite în plus;

f) să facă demersuri la organele vamale privind efectuarea corectării valorii în vamă a mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport declarate.

Articolul 164/2
Obligaţiile brokerului vamal

„În cadrul procedurii de vămuire a mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport, brokerul vamal are următoarele obligaţii:

a) să declare mărfurile şi/sau mijloacele de transport conform procedurii stabilite de legislaţia vamală;

b) să asigure completarea corectă a documentelor vamale în conformitate cu legislaţia vamală şi a celor stabilite prin legislaţia în alte domenii;

c) să prezinte, la cererea colaboratorului vamal, documente sau alte date suplimentare necesare pentru vămuire;

d) să asigure depunerea declaraţiei vamale şi a altor acte stabilite prin legislaţia în alte domenii la biroul vamal competent, prin utilizarea sistemului informatic vamal;

e) să verifice autenticitatea documentelor şi a datelor primite de la persoana pe care o reprezintă, în dependenţă de tipul de reprezentare;

f) să prezinte, la cererea colaboratorului vamal, mărfurile şi/sau mijloacele de transport supuse declarării şi/sau controlului vamal;

g) să asiste, la cererea organului vamal, la vămuirea mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport;

h) să determine, conform legislaţiei, valoarea în vamă a mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport declarate, precum şi codurile mărfurilor declarate conform Nomenclaturii combinate a mărfurilor;

i) să răspundă solidar cu plătitorul vamal de achitarea drepturilor de import în termenele prevăzute de legislaţie şi să achite cuantumul drepturilor de import cuvenite bugetului de stat, în cazul în care această plată nu a fost efectuată de către titularul operaţiunii;

j) să garanteze achitarea drepturilor de import în cazul depozitării provizorii a mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport la depozitul său provizoriu, precum şi în cazurile stipulate în contractul încheiat cu persoana pe care o reprezintă;

k) să organizeze şi să ţină evidenţa operaţiunilor derulate, a mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport depozitate provizoriu în depozitele pe care le deţine;

l) să respecte confidenţialitatea informaţiilor şi a datelor obţinute care constituie secret de stat, secret comercial, bancar sau alt secret protejat de lege, care nu sunt destinate publicităţii;

m) să elibereze persoanelor pe care le reprezintă documente justificative, în conformitate cu legislaţia în vigoare, care să confirme prestarea serviciilor;

n) să respecte condiţiile de folosire şi dispunere a mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport în privinţa cărora vămuirea nu este finisată, până la punerea în liberă circulaţie sau eliberarea condiţionată a mărfurilor şi/sau mijloacelor de transport în conformitate cu destinaţia vamală aleasă;

o) să preleveze, cu permisiunea organului vamal, din cont propriu şi până la depunerea declaraţiei vamale, probe şi mostre de mărfuri pentru efectuarea cercetării (expertizei) ori să asigure efectuarea acestei cercetări (expertize) în conformitate cu legislaţia vamală;

p) să păstreze toate documentele referitoare la operaţiunile efectuate în termenul stabilit de legislaţie;

q) să prezinte organelor vamale, la solicitarea acestora, orice informaţie privind operaţiunile vamale derulate;

r) să furnizeze organelor vamale informaţia deţinută cu privire la orice încălcare a prevederilor vamale şi fiscale."

ÎN DREPT

21. Din conţinutul sesizărilor, Curtea observă că acestea vizează în esenţă restricții la angajare și în exercițiul funcțiunii în cadrul organelor vamale.

22. Astfel, sesizările privind excepţia de neconstituţionalitate se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum dreptul la muncă și proporționalitatea restricțiilor în exercitarea dreptului la muncă.

A. ADMISIBILITATEA

23. Prin decizia sa din 29 aprilie 2016, Curtea a verificat întrunirea următoarelor condiții de admisibilitate:

(1) Obiectul excepției intră în categoria actelor cuprinse la articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție.

24. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în speță a Legii serviciului în organele vamale, ține de competența Curții Constituționale.

(1) Excepția este ridicată de către una din părți sau reprezentantul acesteia, sau indică faptul că este ridicată de către instanţa de judecată din oficiu.

25. Fiind ridicată de avocatul Eugeniu Gluşcenco în dosarul civil nr.3ra-217/16, aflat pe rolul Curţii Supreme de Justiţie, și de Ghenadie Covali, parte în dosarul nr.3-2187/14, aflat pe rolul Judecătoriei Centru, mun. Chișinău, excepția de neconstituționalitate este formulată de subiecții abilitați cu acest drept.

(2) Prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzei

26. Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit. g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

27. Curtea observă că obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile articolului 6 alin. (1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele vamale.

28. Curtea acceptă argumentele autorilor, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzelor, deoarece sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte și sunt determinante pentru soluționarea chestiunii privind anularea actului administrativ prin care a fost dispusă eliberarea din funcţie din cadrul organelor vamale.

(3) Nu există o hotărâre anterioară a Curții având ca obiect prevederile contestate

29. Curtea reţine că prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului constituţionalităţii.

30. Prin urmare, Curtea apreciază că excepțiile de neconstituționalitate nu pot fi respinse ca inadmisibile şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

31. Totodată, Curtea reţine că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare şi de completare a acestora trebuie raportate la actul de bază.

32. În context, pentru a asigura o mai mare claritate şi accesibilitate a hotărârilor Curţii Constituţionale, ca urmare a practicii statuate (a se vedea Hotărârea nr.11 din 28 mai 2013), Curtea va raporta obiectul sesizărilor la actul de bază. În consecinţă, Curtea va supune controlului constituţionalităţii art. 6 alin. (1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele vamale nr. 1150-XIV din 20 iulie 2000.

33. Analizând excepţiile de neconstituţionalitate, Curtea observă că autorii pretind că normele contestate încălcă articolele 1 alin. (3), 4 alin. (1) şi (2), 16, 28, 39 alin. (2), 43 alin. (1), 48 alin. (1), 49 alin. (1) și 54 din Constituţie.

34. În ceea ce priveşte încălcarea articolelor 1 şi 4 din Constituţie, Curtea reţine că acestea comportă un caracter generic şi constituie imperative de ordin general-obligatoriu, care stau la baza oricăror reglementări şi nu pot constitui repere individuale şi separate.

35. De asemenea, Curtea reţine că dispoziţiile constituţionale ale articolelor 16, 28, 39 alin.(2), 48 alin. (1) și 49 alin.(1) din Constituţie, invocate de către autorii excepției de neconstituționalitate, nu sunt relevante în cauza respectivă, iar autorii nu au demonstrat legătura de cauzalitate între acestea şi prevederile contestate.

36. Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în excepțiile de neconstituționalitate, Curtea va opera cu prevederile articolului 43 alin. (1) combinat cu 54 din Constituţie, cu raţionamentele expuse în jurisprudenţa sa anterioară, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 43 alin. (1) combinat cu articolul 54 din Constituţie

37. Autorii excepțiilor de neconstituționalitate pretind că prevederile articolului 6 alin. (1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele vamale încalcă articolul 43 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia:

„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului."

38. La fel, autorii sesizărilor consideră că norma supusă controlului constituţionalităţii încalcă articolul 54 din Constituţie, care prevede:

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei   

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii ."

1. Argumentele autorilor excepției de neconstituționalitate

39. Autorii excepţiei de neconstituţionalitate pretind, în esență, că dispoziţiile art. 6 alin. (1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele vamale încalcă dreptul fundamental la muncă, garantat de art. 43 alin. (1) din Constituţie, constituind drept temei de eliberare din funcţie. Potrivit autorilor, demisia persoanei din funcţia deţinută este ultima şi cea mai gravă măsură care ar putea fi luată atunci când toate celelalte opţiuni prevăzute de lege pentru soluţionarea pozitivă a conflictului de interese eşuează.

40. Ei menţionează că Legea cu privire la conflictul de interese asigură prezumţia de imparţialitate, instituind obligaţia de a declara interesele personale sub sancţiunea răspunderii contravenţionale sau penale, posibilitatea de a interzice implicarea persoanei afectate de un conflict de interese în procesul de luare a deciziilor cu păstrarea funcţiei acesteia, precum şi posibilitatea de a transfera persoana într-o funcţie neconflictuală sau de a redistribui sarcinile şi responsabilităţile.

41. Potrivit autorilor excepției, prevederile contestate nu corespund exigenţelor dispoziţiilor art. 54 din Constituţie, deoarece nu asigură un just echilibru între limitarea la care este supus dreptul la muncă şi interesul public protejat prin această limitare.

2. Argumentele autorităţilor

42. Potrivit opiniei scrise a Preşedintelui Republicii Moldova, prevederile articolului 6 alin.(1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele vamale denotă o tendinţă firească şi actuală a legiuitorului de a stabili un ansamblu de restricţii menite să asigure parametrii de integritate, să prevină conflictul de interese şi să excludă eventualele incompatibilităţi, fiind indispensabile pentru asigurarea politicii de integritate comunitară, a standardelor recunoscute la nivel internaţional pe dimensiunea combaterii corupţiei şi bunei funcţionări a statului de drept.

43. Preşedintele Republicii Moldova susţine că interacţiunea sarcinilor şi obligaţiilor de serviciu ale colaboratorului vamal şi ale brokerului vamal este una tangenţială prin definiţie şi, în anumite circumstanţe, în special în cele relatate în speţă, se încadrează perfect în noţiunea conflictului de interese.

44. Preşedintele consideră că stabilirea riguroasă a unor condiţii de integritate atrage după sine garantarea, în primul rând, a raporturilor juridice de muncă, a securităţii economice şi a înaltelor standarde de profesionalism. Totodată, asigurarea dreptului la muncă şi protecţia muncii nu presupune tolerarea circumstanţelor marcate de vicii de integritate sau acţiuni conexe corupţiei.

45. Parlamentul, în opinia sa scrisă, a menţionat că elaborarea normelor contestate nu a avut drept scop limitarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ci protejarea intereselor economice şi sociale ale cetăţenilor şi statului, prin adoptarea unor măsuri juridice de preîntâmpinare şi combatere a corupţiei, de înlăturare a riscurilor sporite generate de apariţia multiplelor situaţii de conflicte de interese, de natură să pericliteze eficiența activității Serviciului Vamal.

46 Parlamentul susține importanţa activităţii Serviciului Vamal şi aportul acestuia la acumularea veniturilor la bugetul de stat, iar admiterea unor riscuri de coruptibilitate în sistemul organelor acestuia, generate de insuficienţa de reglementări în domeniu, ar fi o neglijenţă inadmisibilă din partea statului, în urma căreia ar avea de suferit întreaga societate.

47. Potrivit Parlamentului, normele restrictive ale art.6 alin. (l) lit. d) şi e) din Legea serviciului în organele vamale sunt adecvate şi necesare îndeplinirii scopului propus şi asigură un just echilibru între interesele personale ale colaboratorilor vamali şi interesele generale ale societăţii.

48. În şedinţa plenară publică, reprezentantul Guvernului a susţinut că modificările operate în Legea serviciului în organele vamale urmăresc scopul de a evita instituirea unor raporturi neadecvate în cadrul activităţii în organele vamale.

49. Guvernul a menţionat că după constatarea situaţiilor în care colaboratorii vamali, fiind în relaţii de rudenie, afinitate sau afiliere cu fondatorii sau membrii organelor de conducere ale persoanelor juridice care deţin licenţă pentru activitatea de broker vamal sau cu persoanele fizice angajate ale acestora, îşi exercitau atribuţiile acţionând în interesul acestor persoane, cu încălcarea principiului imparţialităţii, legiuitorul a intervenit cu modificările respective în vederea asigurării integrității colaboratorilor vamali, precum și prevenirii și combaterii unor asemenea acțiuni, care vin în contradicție cu statutul și atribuțiile de bază ale colaboratorului vamal.

50. Guvernul a susţinut că, în conformitate cu art. 43 alin. (1) din Constituție, orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului, drept care, de altfel, nu a fost lezat în nici un fel prin restricțiile impuse de art. 6 alin. (1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele vamale.

3. Aprecierea Curţii

1. Principii generale

1.1. Exercitarea dreptului la muncă

51. Dreptul la muncă, garantat de articolul 43 din Constituție, reprezintă un drept social-economic complex. Potrivit alineatului (1) al acestui articol, orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

52. La nivel internaţional, dreptul la muncă este recunoscut şi protejat de art. 23 din Declaraţia Universală şi de art. 6 alin. 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, însă acesta nu este un drept absolut şi nelimitat.

53. Curtea menţionează că, sub orice formă s-ar exercita dreptul la muncă, exigenţele şi condiţiile legale ce acordă titularului dreptul la muncă nu pot fi ignorate. Aceste condiţii, de regulă, direcţionează capacitatea persoanei de a deveni salariat într-un anumit domeniu şi/sau pe o anumită durată. Prin urmare, dreptul la muncă trebuie exercitat în condiţiile legii. Nerespectarea prevederilor legale are drept consecinţă imposibilitatea desfăşurării unui gen de activitate sau a ocupării unei anumite funcţii.

54. Având în vedere specificul dreptului la muncă, normele naţionale şi cele internaţionale stabilesc un minim de garanţii, menite să asigure un echilibru între angajaţi şi angajatori şi o protecţie adecvată a demnităţii, securităţii şi stabilităţii angajaţilor.

55. Curtea reiterează că dreptul la muncă, alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă vizează posibilitatea oricărei persoane de a exercita profesia sau meseria pe care o doreşte, în anumite condiţii stabilite de legiuitor (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.5 din 23 aprilie 2013).

56. Curtea observă că legislaţia muncii condiţionează încadrarea în câmpul muncii de întrunirea anumitor cerinţe, precum şi stabileşte situaţiile de încetare a raporturilor de muncă.

57. În Hotărârea nr. 8 din 11 mai 2015 Curtea a reţinut:

„72. Condiţiile de exercitare a acestui drept fundamental sunt susceptibile de a fi modificate conform necesităţilor dictate de realităţile societăţii, fiind totodată reglementate uniform de legislaţie. Or, dreptul la muncă trebuie exercitat în condiţiile legii, iar nerespectarea prevederilor legale are drept consecinţă imposibilitatea desfăşurării unui gen de activitate sau a ocupării unor anumite funcţii."

58. Totodată, Curtea notează că, deşi legislaţia muncii permite anumite limitări ale drepturilor salariatului, totuşi, ele trebuie să aibă o justificare, să fie necesare, să răspundă unui interes general.

1.2. Conflictul de interese

59. Conflictul de interese, astfel cum este definit în articolul 2 al Legii nr.16-XVI din 15 februarie 2008, reprezintă conflictul dintre exercitarea atribuţiilor funcţiei deţinute şi interesele personale ale persoanelor prevăzute la art. 3 din lege (subiecții declarării intereselor personale), în calitatea lor de persoane private, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obiectivă şi imparţială a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce le revin potrivit legii.

60. Conform articolului 13 din Anexa la Recomandarea R(2000)10 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind codurile de conduită pentru funcționarii publici (adoptată la 11 mai 2000):

„1. Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale.

2. Interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuşi sau ea însăşi sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care el sau ea au avut relaţii de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrâns funcţionarul public.

[...]

5. Orice conflict de interese declarat de către un candidat la administraţie sau la un nou post în funcţia publică trebuie rezolvat înainte de numire."

61. Un conflict de interese implică un conflict între datoria faţă de public şi interesele personale ale unui funcţionar public, în care funcţionarul public are interese, în calitatea sa de persoană privată, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obligaţiilor şi responsabilităţilor oficiale.

62. Interesele personale nu se limitează la interesele financiare sau pecuniare sau la acele interese care generează un beneficiu personal direct pentru funcţionarul public. Un conflict de interese se poate referi la o activitate care altfel poate fi legitimă în calitate de persoană privată, la afiliaţii şi asocieri personale şi la interese de familie, dacă aceste interese pot fi considerate în mod plauzibil ca putând influenţa necorespunzător modul în care funcţionarul îşi îndeplineşte sarcinile.

63. Obiectivul unei politici privind conflictul de interese trebuie să susţină corectitudinea deciziilor politice şi administrative oficiale şi a administraţiei publice în general, recunoscând faptul că un conflict de interese nesoluţionat poate duce la un abuz în serviciu.

64. Prin urmare, Curtea reţine că politica privind conflictul de interese trebuie să asigure un echilibru, prin identificarea riscurilor legate de corectitudinea instituțiilor publice şi a funcţionarilor publici, interzicerea formelor inacceptabile de conflict de interese, tratarea corespunzătoare a situaţiilor de acest gen, informarea instituțiilor publice şi a persoanelor oficiale cu privire la apariţia unor asemenea conflicte de interese, asigurarea introducerii unor proceduri eficiente pentru identificarea, declararea, rezolvarea şi promovarea soluţiei adecvate pentru situaţiile de conflict de interese.

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

65. Curtea reține că articolul 6 alin. (1) lit. d) și lit. e) din Legea serviciului în organele vamale reglementează situaţiile restrictive în exercitarea funcţiei în cadrul organelor vamale.

66. Curtea observă că prevederile legale supuse controlului constituționalității reprezintă restricții care aduc atingere exercițiului dreptului la muncă, garantat de articolul 43 din Constituție.

67. Curtea reține, întrucât acest drept nu este absolut, pe cale de consecinţă, se impune examinarea în cauză a respectării principiului proporţionalităţii, o cerinţă imperativă necesar a fi respectată în cazurile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale ale omului, prevăzută de art. 54 alin. (2) din Constituţie.

68. Pentru a fi compatibilă cu art. 54 alin. (2), o astfel de restricţie sau ingerinţă trebuie să fie „prevăzută de lege", să urmărească unul sau mai multe scopuri legitime, dintre cele enumerate de alineatul doi, şi să fie „necesară într-o societate democratică", în vederea realizării acelui scop sau a acelor scopuri.

69. În context, Curtea va efectua testul de proporţionalitate, ca o metodă logică destinată să ajute în stabilirea echilibrului corect între restricţiile impuse aflării în exercițiul funcției şi eliberarea din funcție, analizând dacă dreptul la muncă a suferit o limitare ce nu se încadrează în condiţiile impuse de Constituţie. De asemenea, Curtea va analiza dacă restrângerile aplicate de către legiuitor asupra dreptului la muncă prin prevederile referitoare la angajare și exercițiul funcțiunii sunt rezonabile şi nedisproporţionate în raport cu scopul urmărit.

70. Conform testului de proporţionalitate, măsura luată trebuie să fie adecvată - să poată în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, să fie necesară pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - să asigure un just echilibru între interesele concurente pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit.

2.1. Prevăzută de lege

71. Curtea observă că prin legile nr.275 din 15 noiembrie 2013 şi nr.324 din 23 decembrie 2013 au fost operate modificări şi completări la articolul 6 din Legea serviciului în organele vamale, stabilind în mod expres restricţii în exercitarea funcției în cadrul organelor vamale.

72. Potrivit articolului 1 din Lege, serviciul în organele vamale este un gen special de activitate în serviciul public, prin care se exercită funcţiile, drepturile şi obligaţiile organelor vamale, incluse în sistemul organelor de drept şi al organelor securităţii statului.

73. Din considerente de ordine publică, de securitate economică şi fiscală, statul, în lumina suveranităţii şi a independenţei de care dispune, poate restricţiona accesul la angajare și exercitarea unei funcții în organele vamale.

74. Responsabilitatea de a decide asupra cazurilor şi gradului în care pot fi restrânse drepturile garantate de Constituţie şi de a asigura proporţionalitatea restrângerii cu situaţia care a determinat-o revine legiuitorului, în limitele permise de normele constituţionale.

75. Curtea concluzionează că, având în vedere competenţa exclusivă a Parlamentului de a decide asupra regimului general privind raporturile de muncă, prin adoptarea de legi organice sau ordinare, modificându-le și completându-le, prevederile contestate se înscriu în limitele atribuțiilor autorităţii legislative.

76. Prin urmare, restricția este prevăzută de lege și întrunește criteriul accesibilității.

2.2. Scopul legitim

77. Curtea reține că Serviciul Vamal este o instituție din sistemul organelor de drept și de securitate a statului, având misiunea de a asigura securitatea economică a țării prin colectarea eficientă a taxelor și impozitelor, combaterea fraudelor vamale, facilitarea comerțului internațional și protejarea societății, aplicând legislația vamală.

78. Curtea constată că legiuitorul prin adoptarea normelor contestate a urmărit introducerea unui mecanism legal în Legea serviciului în organele vamale pentru a evita raporturile de rudenie (afinitate sau afiliere) dintre colaboratorii vamali și brokerii vamali, care au un efect negativ la realizarea sarcinilor organelor vamale.

79. Potrivit articolului 162 din Codul vamal, broker vamal este persoana juridică, care, pe principiile reprezentării directe sau indirecte, declară mărfurile, le prezintă pentru vămuire, efectuează și alte operațiuni vamale.

80. De asemenea, brokerul vamal este în drept să efectueze orice operațiuni de mediere în domeniul vamal. În particular, acesta este responsabil pentru determinarea corectă a valorii în vamă a mărfii, autenticitatea documentelor și datelor folosite în acest scop. În conformitate cu prevederile art. 164 din Codul vamal, drepturile, obligațiile și responsabilitatea brokerului vamal față de organele vamale nu pot fi limitate prin contractul încheiat între broker și persoana reprezentată.

81. În acest context, Curtea observă că activitatea brokerului vamal este în strânsă legătură cu activitatea organelor vamale.

82. Prin urmare, în mod evident există un potenţial conflict de interese care poate căpăta forme noi, implicând interese personale şi obligaţii publice ale colaboratorului vamal.

83. În acest sens, Curtea reține că Legea cu privire la conflictul de interese reglementează incompatibilităţile şi restricţiile impuse persoanelor care exercită funcţii de demnitate publică, funcţii publice sau alte funcţii prevăzute de lege, soluţionarea conflictelor de interese, precum şi modul de prezentare a declaraţiei cu privire la conflictul de interese.

84. Astfel, prin reglementarea conflictului de interese, legiuitorul a urmărit să ocrotească relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii funcţionarului public, activitate care presupune o comportare corectă a celui care activează în cadrul unei autorităţi publice. Aceasta presupune corectitudinea funcţionarului public în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, abţinerea de la luarea unor decizii de natură să-i confere, direct sau indirect, ori prin terţe persoane, un anumit avantaj material, fiind exclusă favorizarea rudelor sau persoanelor cu care acesta a avut raporturi comerciale.

85. Deşi conflictul de interese nu înseamnă ipso facto corupţie, totuşi apariţia unor conflicte între interesele personale şi obligaţiile publice ale funcţionarilor publici, dacă nu este tratată corespunzător, poate duce la corupţie.

86. Având în vedere considerentele de mai sus, Curtea observă că stabilirea restricţiilor în exercitarea funcției în cadrul organelor vamale este prevăzută pentru salvgardarea „altui drept", în particular - necesitatea evitării conflictelor de interese, respectarea principiului imparțialității, asigurarea eficienței operațiunilor vamale, protecția pieței interne și stimularea dezvoltării economiei naționale.

2.3. Necesară într-o societate democratică

87. Curtea menţionează că legea nu lasă la libera opţiune a autorităţii publice decizia de a elibera din serviciu colaboratorul vamal aflat în situație de conflict de interese, ci stabilește condiţii, modalităţi şi criterii clare.

88. Curtea apreciază că reglementarea situaţiilor de eliberare din serviciu nu trebuie să admită posibilitatea emiterii unor decizii arbitrare ori nejustificate, pentru că protecţia dreptului la muncă presupune, între altele, ca restrângerea exerciţiului acestui drept să respecte principiul proporţionalităţii, cerinţă constituţională impusă de art. 54 alin. (4) din Constituţie.

89. Astfel, potrivit art. 6 din Legea serviciului în organele vamale, colaboratorul vamal aflat în una din situaţiile prevăzute la alin.(1) lit. d) şi lit. e), în termen de 30 de zile, urmează să se decidă şi să le înlăture, în caz contrar acesta urmând să fie eliberat din serviciu conform art.43. Astfel, art. 43 din Legea enunţată supra prevede temeiurile încetării serviciului în organele vamale. Alineatul (2) lit. k¹) al acestui articol stabilește că serviciul în organul vamal încetează în cazul în care colaboratorul vamal se află în una din situaţiile prevăzute la art. 6.

90. Curtea constată că stabilirea de către legiuitor a termenului de 30 de zile pentru întreprinderea acţiunilor în vederea înlăturării situației de conflict de interese constituie o perioadă tranzitorie, în decursul căreia colaboratorul vamal urmează să elimine situația de conflict sau el va fi eliberat din serviciu.

91. În acest context, Curtea reţine că eliberarea din funcţie nu este o sancțiune, ci o consecință a inacțiunii persoanei aflate în stare de incompatibilitate, prin neînlăturarea acesteia în termenul stabilit de lege.

92. Având în vedere considerentele de mai sus, Curtea reţine că stabilirea situaţiilor în care există un conflict de interese în exercitarea funcţiei în cadrul organelor vamale este prevăzută pentru protejarea interesului general al societăţii, în particular - necesitatea evitării conflictelor de interese, respectarea principiului imparţialităţii, asigurarea eficienței operațiunilor vamale, protecția pieței interne și stimularea dezvoltării economiei naționale. 

93. Respectiv, fiind adecvate, necesare şi corespunzătoare scopului urmărit, prevederile articolului 6 alin. (1) lit. d) și e) din Legea serviciului în organele vamale, supuse controlului constituţionalităţii, nu constituie o încălcare a dreptului la muncă, prevăzut de articolul 43 alin. (1) din Constituţie combinat cu articolul 54.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) și g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se respinge excepţia de neconstituţionalitate ridicată de avocatul Eugeniu Gluşcenco în dosarul nr.3ra-217/16, pendinte la Curtea Supremă de Justiţie, și de dl Ghenadie Covali, parte în dosarul nr.3-2187/14, pendinte la Judecătoria Centru, mun. Chișinău.

2. Se recunoaște constituțional articolul 6 alin.(1) lit. d) și lit. e) din Legea serviciului în organele vamale nr.1150-XIV din 20 iulie 2000.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                                                                  Alexandru TĂNASE

Chişinău, 13 mai 2016
HCC nr.13
Dosarul nr. 36g/2016; 44g/2016