HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII
Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru
modificarea unor acte legislative
(interzicerea votării în baza pașapoartelor de tip ex-sovietic)
(Sesizarea nr. 29a/2014)

CHIŞINĂU
27 mai 2014

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, președinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA,
Dl Petru RAILEAN, judecători,
cu participarea dlui Sergiu Stratan, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 17 aprilie 2014
şi înregistrată la aceeași dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în şedinţă plenară închisă,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 17 aprilie 2014, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, art. 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament, dnii Artur Reșetnicov și Igor Vremea, pentru controlul constituţionalităţii Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru modificarea unor acte legislative.

2. În cadrul şedinţei publice, autorii sesizării au solicitat extinderea obiectului sesizării şi verificarea constituţionalității punctului 1 din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 210 din 24 martie 2014 cu privire la acordarea înlesnirilor la eliberarea actelor de identitate, prin care s-a stabilit valabilitatea pașapoartelor emise de URSS până la 1 septembrie 2014.

3. Autorii sesizării au pretins, în special, că prevederile Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 prin care au fost excluse literele b) și c) din articolul 53 alin. (3) al Codului electoral și din punctul 12 din Concepția Sistemului informațional automatizat de stat „Alegeri", aprobată prin Legea nr. 101-XVI din 15 mai 2008, contravin articolelor 1 alin. (3), 4, 5, 7, 8, 15, 16, 18, 23, 31, 32, 38, 39, 53, 54, 56, 60 și 61 din Constituţie, precum şi prevederilor actelor internaţionale.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 19 mai 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei. Totodată, a fost respinsă solicitarea de suspendare a acţiunii prevederilor contestate, în favoarea examinării sesizării în regim de urgenţă.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului.

6. În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Igor Vremea, deputat în Parlament, autor al sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice generale a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Nicolae Eșanu, viceministru al Justiției.

ÎN FAPT

7. La 11 aprilie 2014 Parlamentul a adoptat Legea nr. 61 pentru modificarea unor acte legislative. Prin această lege au fost operate modificări la Codul electoral, respectiv la Concepția Sistemului informațional automatizat de stat „Alegeri", aprobată prin Legea nr. 101-XVI din 15 mai 2008.

8. Prin amendamentele operate, au fost excluse literele b) și c) atât din articolul 53 alin. (3) al Codului electoral, cât și din punctul 12 al Concepției Sistemului informațional automatizat de stat „Alegeri", astfel fiind interzisă votarea în baza următoarelor acte de identitate:

„b) paşaportul de tip ex-sovietic, modelul anului 1974, cu menţiunea privind cetăţenia Republicii Moldova, numărul de identificare de stat al persoanei fizice (IDNP) şi înregistrarea la domiciliu;

c) paşaportul de tip ex-sovietic, modelul anului 1974, fără număr de identificare de stat (IDNP), cu menţiunile „valabil pe un termen nelimitat", cetăţenia Republicii Moldova şi înregistrarea la domiciliu - pentru persoanele care au renunţat la actele de identitate ale Republicii Moldova din considerente religioase."

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

9. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:

Articolul 1
Statul Republica Moldova

„[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate."

Articolul 2
Suveranitatea şi puterea de stat

„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 7
Constituția, Lege Supremă

 „Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."

Articolul 38
Dreptul de vot și dreptul de a fi ales

 „(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii."

Articolul 54
Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

  „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 72
Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sînt cele de revizuire a Constituţiei.

(3) Prin lege organică se reglementează:

a) sistemul electoral;

b) organizarea şi desfăşurarea referendumului;

c) organizarea şi funcţionarea Parlamentului;

d) organizarea şi funcţionarea Guvernului;

e) organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a contenciosului administrativ;

f) organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală;

g) organizarea şi funcţionarea partidelor politice;

h) modul de stabilire a zonei economice exclusive;

i) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;

j) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială;

k) organizarea generală a învăţământului;

l) regimul general al cultelor religioase;

m) regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război;

n) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;

o) acordarea amnistiei şi graţierii;

p) celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice;

r) alte domenii pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice.

(4) Legile ordinare intervin în orice domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia celor rezervate legilor constituţionale şi legilor organice."

10. Prevederile relevante ale Codului electoral nr. 1381-XIII din 21 noiembrie 1997 (M.O., 1997, nr. 81/667) sunt următoarele:

Articolul 53
Efectuarea votării

„[...]

(3) Votarea se efectuează în baza următoarelor acte de identitate:

a) buletinul de identitate al cetăţeanului Republicii Moldova, cu fişa de însoţire care confirmă domiciliul sau reşedinţa alegătorului pe teritoriul secţiei de votare;

d) buletinul de identitate provizoriu cu menţiunile privind cetăţenia Republicii Moldova, domiciliul titularului;

e) paşaportul pentru intrare - ieşire din ţară, livretul de marinar, în cazul alegerilor Parlamentare sau în cazul referendumului naţional, în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova;

f) legitimaţia de serviciu pentru militarii în termen, livretul eliberat de Centrul Serviciului Civil pentru persoanele care satisfac serviciul civil (de alternativă).

[...]"

11. Prevederile relevante ale Legii nr. 101-XVI din 15 mai 2008 cu privire la Concepția Sistemului informațional automatizat de stat "Alegeri" (M.O., 2008, nr. 117-119/457) sunt următoarele:

  „12. În SIAS "Alegeri" sînt utilizate următoarele acte de identitate:

a) buletinul de identitate al cetăţeanului Republicii Moldova, cu fişa de însoţire care confirmă domiciliul sau reşedinţa alegătorului pe teritoriul secţiei de votare;

d) buletinul de identitate provizoriu cu menţiunile privind cetăţenia Republicii Moldova, domiciliul titularului;

e) paşaportul pentru intrare-ieşire din ţară, livretul de marinar, în cazul alegerilor parlamentare sau în cazul referendumului naţional, în secţiile de votare constituite peste hotarele Republicii Moldova;

f) livretul militar pentru ostaşii în termen, livretul eliberat de Centrul Serviciului Civil pentru persoanele care îndeplinesc serviciul civil (de alternativă)."

12. Prevederile relevante ale Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru modificarea unor acte legislative (M.O., 2014, nr. 110-114, art. 280) sunt următoarele:

  „Art.I. - La articolul 53 alineatul (3) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr.81, art.667), cu modificările ulterioare, literele b) şi c) se abrogă.

 Art.II. - La punctul 12 din Concepţia Sistemului informaţional automatizat de stat "Alegeri", aprobată prin Legea nr.101-XVI din 15 mai 2008 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr.117-119, art.457), cu modificările ulterioare, literele b) şi c) se abrogă.

 Art.III. - Prezenta lege intră în vigoare la 1 septembrie 2014."

13. Prevederile relevante ale Legii nr. 85 din 29 mai 2014 privind acordarea de facilităţi la preschimbarea paşapoartelor de tip sovietic (M.O., 2014, nr. 167-168, art. 369) sunt următoarele:

„Art. 1. - Persoanele fizice care îşi preschimbă paşapoartele de tip sovietic, modelul 1974, în buletine de identitate se scutesc de plata taxei de stat, prevăzută la art. 3 pct. 2) lit. d), e) şi f) din Legea taxei de stat nr. 1216-XII din 3 decembrie 1992, pentru eliberarea adeverinţelor în legătură cu modificarea, completarea, corectarea şi restabilirea datelor din actele de stare civilă, pentru eliberarea adeverinţelor repetate privind înregistrarea actelor de stare civilă, precum şi pentru eliberarea din arhivă a extraselor privind înregistrarea actelor de stare civilă.

Art. 2. - Acţiunea prezentei legi încetează la 1 septembrie 2014."

14. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr. 210 din 24 martie 2014 cu privire la acordarea înlesnirilor la eliberarea actelor de identitate (M.O. 2014, nr. 72-77, art. 233) sunt următoarele:

„1. Actele de identitate din Sistemul naţional de paşapoarte se eliberează cetăţenilor Republicii Moldova, în mod gratuit, după cum urmează:

1) Buletinul de identitate al cetăţeanului Republicii Moldova, la prima eliberare, inclusiv la preschimbarea, declararea pierderii sau furtul paşaportului de tip sovietic (modelul anului 1974), precum şi în următoarele cazuri:

a) persoanelor cu dizabilitate severă, accentuată sau medie, la schimbarea buletinului de identitate;

b) persoanelor care, conform cadrului legal al Republicii Moldova, au statut de veteran de război, la schimbarea buletinului de identitate o singură dată;

c) participanţilor la lichidarea consecinţelor avariei de la Cernobîl, la schimbarea buletinului de identitate o singură dată;

d) victimelor traficului de fiinţe umane, care nu deţin buletin de identitate;

e) persoanelor care se află la întreţinerea statului într-o instituţie socială rezidenţială, la schimbarea buletinului de identitate şi la declararea pierderii sau furtului acestuia.

[...] "

15. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr. 275 din 16 aprilie 2014 privind acordarea unor scutiri la serviciile de stare civilă prestate contra plată (M.O. 2014, nr. 92-98, art. 301) sunt următoarele:

„1. Se scutesc de plata serviciilor de stare civilă prestate de Serviciul Stare Civilă şi de oficiile stare civilă, conform Nomenclatorului şi tarifelor aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.738 din 20 iunie 2008, persoanele fizice (pensionari, locuitori din stânga Nistrului şi persoane care au renunţat la numărul de identificare de stat şi la evidenţa automatizată în Registrul de stat al populaţiei), cetăţeni ai Republicii Moldova, posesori ai paşapoartelor de tip sovietic (modelul anului 1974), pentru obţinerea documentelor de stare civilă, necesare a fi prezentate în mod obligatoriu la depunerea cererii pentru eliberarea buletinului de identitate, cu respectarea cerinţelor stabilite în Legea nr.100-XV din 26 aprilie 2001 privind actele de stare civilă.

2. Prezenta hotărâre se aplică până la data de 1 septembrie 2014.

[...]"

16. Prevederile relevante ale Declarației Universale a Drepturilor Omului (adoptată la New York la 10 decembrie 1948 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 217 - XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 21

„1. Orice persoană are dreptul să participe la conducerea treburilor publice ale ţării sale, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanţi liber aleşi.

2. Orice persoană are dreptul de acces, în condiţii de egalitate, la funcţiile publice ale ţării sale.

3. Voinţa poporului este baza puterii de stat, această voinţă trebuie să fie exprimată prin alegeri oneste care trebuie să aibă loc periodic, prin sufragiu universal egal şi prin vot secret sau după o procedură echivalentă care să asigure libertatea votului."

17. Prevederile relevante ale Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale la această convenţie, încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997, M.O. nr. 54-55/502, 1997, în continuare - "Convenţia Europeană", sunt următoarele:

Articolul 3 din Protocolul nr. 1
Dreptul la alegeri libere

„Înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ."

18. Prevederile relevante ale Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice (adoptat de Adunarea Generală a ONU la 16 decembrie 1966 și ratificat de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 2

„1. Statele părţi la prezentul Pact se angajează să respecte şi să garanteze tuturor indivizilor care se găsesc pe teritoriul lor şi ţin de competenţa lor drepturile recunoscute în prezentul Pact, fără nici o deosebire, în special de rasă, culoare, religie, opinie politică sau orice altă opinie, origine naţională sau socială, avere, naştere sau întemeiată pe orice altă împrejurare."

Articolul 25

„Orice cetăţean are dreptul şi posibilitatea, fără nici una din discriminările la care se referă articolul 2 şi fără restricţii nerezonabile:

a) de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanţi liber aleşi;

b) de a alege şi de a fi ales, în cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal şi egal şi cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinţei alegătorilor;

c) de a avea acces, în condiţii generale de egalitate, la funcţiunile publice din ţara sa."

ÎN DREPT

19. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă limitarea posibilității votării în baza paşaportului de tip ex-sovietic, modelul anului 1974.

20. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, precum conceptul statului de drept, principiul exercitării suveranității naționale și exercitarea dreptului la vot.

A. ADMISIBILITATEA

21. Curtea relevă că autorii sesizării au solicitat exercitarea controlului a priori al constituționalității Legii nr. 61 pentru modificarea unor acte legislative, adoptată de Parlament în lectură finală la 11 aprilie 2014.

22. În acest sens, prin Hotărârea nr. 9 din 14 februarie 2014 Curtea a menționat că controlul constituționalității legilor cuprinde legile adoptate de Parlament, atât după, cât și înainte de publicarea în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, la sesizarea Președintelui Republicii Moldova și a celorlalți subiecți cu drept de sesizare.

23. Din aceste considerente, în conformitate cu decizia sa din 19 mai 2014, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, sesizarea prezentată constituie obiect al jurisdicției constituționale.

24. Totodată, Curtea observă că la 9 mai 2014 Legea contestată a fost publicată în Monitorul Oficial (nr. 110-114/280), astfel încât, potrivit Hotărârii nr. 9 din 14 februarie 2014, controlul a priori al constituţionalităţii legii îşi continuă procedura în cadrul controlului a posteriori.

25. Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

26. Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie Legea nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru modificarea unor acte legislative, prin care au fost excluse literele b) și c) din articolul 53 alin. (3) al Codului electoral și din punctul 12 al Concepției Sistemului informațional automatizat de stat „Alegeri", aprobată prin Legea nr. 101-XVI din 15 mai 2008.

27. Curtea atestă că prin modificările respective a fost interzisă votarea în baza paşapoartelor de tip ex-sovietic.

28. Curtea reține că prevederile contestate ale Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru modificarea unor acte legislative nu au mai făcut obiectul controlului constituționalității.

29. Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale.

30. Curtea menţionează că, potrivit normelor constituţionale, prerogativa Curții este de a stabili corelaţia dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

31. În acest context, cu referire la solicitarea exercitării controlului constituţionalităţii punctului 1 din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 210 din 24 martie 2014 cu privire la acordarea înlesnirilor la eliberarea actelor de identitate, Curtea reţine că prin respectivul punct s-a stabilit valabilitatea pașapoartelor emise de URSS până la 1 septembrie 2014. Astfel, obiectul normei contestate din Hotărârea Guvernului nu vizează actele de identitate în baza cărora se permite votarea.

32. Astfel, reieșind din cele menționate, Curtea va reține pentru examinare în fond Legea nr. 61 din 11 aprilie 2014.

33. Prin urmare, pentru a elucida corespunderea dispozițiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 38 combinat cu articolul 54 din Constituție.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 38 combinat cu articolul 54 din Constituţie

34. Autorii sesizării au pretins, în special, că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 38 din Constituție, potrivit căruia:

 „(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii."

35. Potrivit autorilor sesizării, prevederile supuse controlului constituționalității încalcă și articolul 54 din Constituție, care stipulează:

  „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

1. Argumentele autorilor sesizării

36. Autorii sesizării menționează că, deși Republica Moldova, prin definiție, este un stat de drept, legea contestată lezează unul din drepturile fundamentale, și anume, dreptul la vot.

37. Astfel, autorii sesizării relevă că, în conformitate cu modificările operate, posesorii pașapoartelor de tip ex-sovietic nu mai pot participa în procesul electoral pentru a-și exprima dreptul de vot. Or, orice restricționare a dreptului de vot trebuie realizată în baza unor criterii fundamentate pe argumente pertinente și obiective, iar persoanele cu drept de vot trebuie să aibă libertatea deplină de alegere a candidaților săi.

38. Totodată, autorii sesizării menționează că legea contestată vine în contradicție nu numai cu prevederile constituționale, dar și cu alte acte normative în vigoare, printre care Legea nr. 273-XIII din 9 noiembrie 1994 privind actele de identitate din sistemul național de pașapoarte și Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 125 din 18 februarie 2013 pentru aprobarea Regulamentului privind eliberarea actelor de identitate și evidența locuitorilor Republicii Moldova.

39. De asemenea, autorii sesizării atestă că, potrivit recomandărilor Comisiei de la Veneția, statele nu trebuie să modifice legislația electorală cu un an înainte de alegeri. Or, legiuitorul a adoptat legea contestată numai din rațiuni și interese politice, cu intenția de a priva un număr esențial de cetățeni de dreptul de a alege, considerând că aceștia votează pentru un partid aflat în opoziție.

2. Argumentele autorităţilor

40. Potrivit opiniei Parlamentului, preschimbarea pașapoartelor de tip ex-sovietic face parte din politica statului privind asigurarea cetățenilor Republicii Moldova cu acte de identitate din Sistemul național de pașapoarte. Astfel, este injust ca după douăzeci și doi de ani de la proclamarea independenței, în era societății informaționale, în Republica Moldova să continue să fie utilizate documente emise de un stat care nu mai există. Mai mult decât atât, ținând cont de facilitățile acordate de către autoritățile statului deținătorilor acestor acte, la preschimbarea lor, determinarea unui termen-limită de valabilitate a acestora nu poate fi calificată drept o încălcare a drepturilor cetățenilor.

41. Președintele Republicii Moldova, în poziția sa scrisă, a menționat că prevederile contestate nu depășesc cadrul constituțional și își găsesc temeiul, în special, în interesele securității statului și în tendința de dezvoltare și constituire a Republicii Moldova ca stat independent și suveran. Astfel, a relevat că ingerința este proporțională scopului urmărit, deoarece nu aduce atingere existenţei drepturilor electorale, nu încalcă dreptul persoanei de a participa la scrutin, nu anihilează libera exprimare a voinței, nu privează de substanță, ci doar condiționează exercițiul dreptului electoral de preschimbarea pașapoartelor de tip ex-sovietic.

42. Potrivit opiniei Guvernului, statul, prin autoritatea sa legiuitoare, este în drept să stabilească, atât în baza art. 66 lit. a), cât și în baza art. 72 alin. (2) din Constituție, reguli sau condiții care privesc calitatea de cetățean. Respectiv, prin amendarea legilor invocate, nu se urmărește a se aduce nici o atingere sau îngrădire a exercitării dreptului de vot, garantat de Legea Supremă, ci doar se fortifică instituția juridică a obligațiilor pe care orice cetățean le are față de statul de drept. Ba mai mult, statul încurajează exercitarea acestui drept prin acordarea facilităților la perfectarea actelor de identitate necesare.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

43. Potrivit articolului 1 alin. (3) din Constituţie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

44. Întru dezvoltarea conceptului statului de drept, articolul 2 alin. (1) din Legea Supremă prevede că suveranitatea națională aparține poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct și prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituție.

45. Prin Hotărârea nr. 8 din 19 iunie 2012, Curtea a reiterat următoarele:

„În condițiile statului de drept, puterea politică aparține poporului. Dacă primele două elemente definitorii ale statului - teritoriul și populația - au un caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esențial - suveranitatea națională - are un caracter subiectiv-volițional și înseamnă că dreptul de comandă aparține poporului."

46. Curtea relevă că, în sensul articolului 2 din Constituţie, o democraţie veritabilă poate fi constituită numai de către popor, prin exercitarea suveranităţii naţionale în mod direct ori prin intermediul reprezentanţilor săi, aleşi în cadrul unui scrutin democratic.

47. În acest sens, prin Hotărârea nr. 16 din 29 martie 2001, Curtea a menționat următoarele:

„[S]uveranitatea naţională înseamnă, potrivit Constituţiei, puterea absolută şi perpetuă a poporului, pe care acesta o exercită prin organele reprezentative ale puterii de stat, al cărei titular suveran este. În acest sens, suveranitatea naţională este inalienabilă, întrucât ceea ce se transmite organelor reprezentative este doar exerciţiul acesteia. Exercitarea suveranităţii în mod direct de către popor se realizează prin participarea lui la referendumuri şi alegeri, precum şi prin luarea unor decizii de către acesta în mod direct."

48. De asemenea, Comisia de la Veneţia, în Codul de bună conduită în materie electorală, adoptat în cadrul celei de-a 52 sesiuni (Veneţia, 18-19 octombrie 2002), a relevat următoarele:

„Democraţia este, la fel ca şi drepturile omului şi supremaţia dreptului, unul din cei trei piloni ai patrimoniului constituțional european, precum şi a Consiliului Europei. Ea nu poate fi concepută fără alegeri, respectând un anumit număr de principii considerate democratice."

49. Curtea reiterează că dispozițiile constituționale ale articolelor 1 alin. (3) și 2 alin. (1) urmează a fi corelate cu prevederile articolului 38 din Legea Supremă, potrivit căruia voința poporului constituie baza puterii de stat, aceasta exprimându-se prin alegeri libere, care au loc în mod periodic, prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber exprimat.

50. Curtea menționează că realizarea în practică a dreptului de vot are loc prin intermediul alegerilor. În acest sens, Curtea, prin Hotărârea nr. 15 din 27 mai 1998, a reținut următoarele:

„[A]legerile constituie nu numai un mijloc de exercitare de către cetăţeni a drepturilor lor politice, consacrate de Constituţie, ci şi un mijloc de dotare a instituţiilor unui stat democratic cu o capacitate coerentă de expresie, pentru a face posibilă organizarea unor centre de decizie politică, eficiente şi în măsură să imprime activităţii de stat o orientare general nefragmentată."

51. Potrivit articolului 72 alin. (3) lit. a) din Constituție, Parlamentul, prin lege organică, urmează să reglementeze sistemul electoral. Astfel, în executarea acestei dispoziții constituționale, legiuitorul, la 21 noiembrie 1997, prin Legea nr. 1381-XIII a adoptat Codul electoral.

52. Curtea relevă că, deși Parlamentul are dreptul constituțional de a reglementa prin lege organică sistemul electoral, acesta nu poate excede spiritului și literei Constituției.

53. Astfel, Parlamentul, la adoptarea Codului electoral și a oricărei legi organice de modificare sau completare a acestuia, urmează să acționeze în conformitate cu un șir de principii constituționale, cum ar fi: statul de drept, dreptul la vot, egalitatea, libertatea opiniei și a exprimării, dreptul la administrare, dreptul la informație, libertatea întrunirilor etc. Or, Curtea urmează să reacționeze de fiecare dată în cazul în care, la sesizare, va constata că legiuitorul a deviat de la aceste principii.

54. În acest context, Comisia de la Veneţia, în Liniile directoare în materie electorală, adoptate în cadrul celei de-a 51 sesiuni (Veneţia, 5-6 iulie 2002), a menționat următoarele:

„a. Alegerile democratice nu sunt posibile fără respectarea drepturilor omului, mai ales a libertăţii de exprimare şi a presei, a libertăţii circulaţiei în interiorul ţării, respectând libertatea întâlnirilor şi de asociere pentru scopuri politice, inclusiv prin crearea partidelor politice.

b. Restricţiile la aceste libertăţi trebuie să respecte principiile legalităţii, interesului public şi al proporţionalităţii."

55. Curtea remarcă că unul din elementele esențiale ale statului de drept, în general, și ale sistemului electoral, în special, îl constituie dreptul la vot. Cu toate acestea, dreptul la vot nu face parte din categoria drepturilor absolute.

56. În acest sens, Curtea relevă că poate avea loc restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți în condițiile prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât cele prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, impiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției. De asemenea, potrivit alineatului (4) al articolului 54, restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.

57. Totodată, în conformitate cu articolul 54 alin. (3) din Constituție, drepturile proclamate în articolele 20-24 din Legea Supremă, nu pot fi restrânse. Or, dreptul la vot nu cade sub incidența alineatului (3) al articolului 54, prin urmare, poate fi restrâns.

58. Mai mult decât atât, Curtea Europeană, în Hotărârea Scoppola c. Italiei (nr.3), a reiterat următoarele:

„82. Ea [Curtea Europeană] relevă de asemenea că drepturile protejate prin acest articol [art. 3 protocolul nr.1] sunt cruciale pentru stabilirea şi menţinerea fundamentelor unei veritabile democraţii guvernate prin statul de drept (Hirst c. Regatului Unit (nr.2), paragraful 58). Printre altele, dreptul de vot nu constituie un privilegiu. În secolul XXI, într-un stat democratic, prezumţia trebuie să fie în favoarea acordării acestui drept la cel mai mare număr şi sufragiul universal este acum principiul de referinţă (Mathieu-Mohin şi Clerfayt c. Belgiei paragraful 51 şi Hirst c. Regatului Unit (nr.2), paragraful 59) [...].

83. Cu toate acestea, drepturile consacrate prin articolul 3 al Protocolului nr. 1 nu sunt absolute: este loc pentru limitări implicite şi statele contractante dispun de o marjă de apreciere în materie. Curtea a afirmat deseori că marja de apreciere în acest domeniu este largă (Mathieu-Mohin şi Clerfayt, precitată, paragraful 52; Matthews c. Regatului Unit, paragraful 63; Labita c. Italiei, paragraful 201; Padkolzina c. Letoniei, paragraful 33). Există numeroase maniere de a organiza şi a face să funcţioneze sistemele electorale şi o multitudine de diferenţe în Europa, mai ales în evoluţia istorică, diversitatea culturală şi gândirea politică, dar este de datoria fiecărui stat contractant de a-l încorpora în propria sa viziune a democraţiei."

3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză

59. Curtea constată că la 11 aprilie 2014 Parlamentul a adoptat Legea organică nr. 61 pentru modificarea unor acte legislative, prin care a exclus literele b) şi c) din articolul 53 alin. (3) al Codului electoral, care permiteau votarea în baza pașapoartelor de tip ex-sovietic.

60. Astfel, Curtea atestă că prin modificările respective s-a interzis votarea în baza următoarelor acte de identitate:

„b) paşaportul de tip ex-sovietic, modelul anului 1974, cu menţiunea privind cetăţenia Republicii Moldova, numărul de identificare de stat al persoanei fizice (IDNP) şi înregistrarea la domiciliu;

c) paşaportul de tip ex-sovietic, modelul anului 1974, fără număr de identificare de stat (IDNP), cu menţiunile „valabil pe un termen nelimitat", cetăţenia Republicii Moldova şi înregistrarea la domiciliu - pentru persoanele care au renunţat la actele de identitate ale Republicii Moldova din considerente religioase."

61. Curtea reține că votarea este posibilă doar în baza: buletinului de identitate; buletinului de identitate provizoriu; paşaportului pentru intrare - ieşire din ţară; livretului de marinar; legitimaţiei de serviciu pentru militarii în termen sau livretului eliberat de Centrul Serviciului Civil pentru persoanele care satisfac serviciul civil (de alternativă).

62. Totodată, Curtea reiterează că dreptul de vot, nefiind absolut, poate fi restricţionat, Parlamentul dispunând de o largă marjă de apreciere în reglementarea acestuia.

63. Curtea Europeană, în cauza Hirst (nr. 2) c. Regatului Unit, a menţionat că excluderea oricărei grupe sau categorii de populaţie trebuie, în consecinţă, a se concilia cu principiile care stau la baza articolului 3 din Protocolul nr. 1.

64. Curtea reţine că la examinarea constituţionalităţii oricărei ingerinţe impuse în exercitarea dreptului de vot urmează să se asigure că această limitare nu reduce însăşi substanţa dreptului sau îl privează de eficacitate.

65. De asemenea, Curtea urmează să constate dacă: a) ingerinţa este prevăzută de lege; b) constituie o măsură necesară într-o societate democratică şi urmăreşte un scop legitim; c) este proporţională scopului urmărit.

66. Astfel, în continuare, Curtea va analiza compatibilitatea ingerinţei cu prevederile articolului 38 din Constituţie pornind de la condiţiile enunţate supra.

a) Dacă ingerinţa este prevăzută de lege

67. Curtea menționează că, potrivit articolului 23 alin. (2) din Constituție, statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop, statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.

68. În acest sens, Curtea reține că prevederile Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 au fost formulate în termeni clari, nu generează interpretări neunivoce, sunt accesibile, deoarece au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi orice persoană interesată poate lua cunoştinţă de conţinutul lor. La fel, acestea sunt previzibile, pentru că permit, cu suficientă precizie, cetăţenilor Republicii Moldova, care deţin paşaport de tip ex-sovietic, să se conformeze conduitei sociale, astfel încât să nu le fie limitate drepturile.

b) Dacă ingerinţa constituie o măsură necesară într-o societate democratică şi urmăreşte un scop legitim

69. Curtea reţine că la 27 august 1991, pornind de la aspiraţiile seculare ale poporului de a trăi într-o ţară suverană, Republica Moldova şi-a proclamat independenţa.

70. La 29 iulie 1994 Parlamentul Republicii Moldova, având în vedere continuitatea statalităţii poporului moldovenesc în contextul istoric şi etnic al devenirii sale ca naţiune, considerând statul de drept, pacea civică, democraţia, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltate a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic valori supreme, a adoptat Legea Supremă a societăţii şi a statului - Constituţia, potrivit căreia Republica Moldova este un stat suveran, independent, unitar şi indivizibil.

71. Curtea menţionează că suveranitatea de stat reprezintă supremaţia şi independenţa puterii de stat în sfera relaţiilor interne şi externe.

72. Pe plan intern, suveranitatea înseamnă dreptul exclusiv al statului de a exercita autoritatea supremă politică ( legislativă, judiciară şi executivă) pe teritoriul său.

73. Potrivit articolului 2 alin. (1) din Legea Supremă, suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

74. Curtea reține că, prin norma constituțională, legiuitorul a desemnat poporul drept unicul deţinător al suveranităţii naţionale.

75. Ca stat suveran, Republica Moldova şi-a stabilit regimul social-politic, sistemul social-economic şi legislativ.

76. Curtea reţine că, în virtutea suveranităţii sale, Republica Moldova are dreptul exclusiv de a elibera, pe teritoriul său suveran, acte de identitate populaţiei, aspect pus în practică prin adoptarea, la 9 noiembrie 1994 a Legii nr. 273- XIII privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte.

77. Curtea observă că Legea nr. 273-XIII, cu modificările ulterioare, stipulează tipurile, întrebuinţarea, descrierea, termenele de valabilitate, modul de eliberare şi ridicare a actelor de identitate.

78. Potrivit legii, actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte sunt toate tipurile de paşapoarte, de buletine de identitate, permisele de şedere, documentele de călătorie (art. 1 alin. (1)). Aceste acte se consideră proprietate de stat (art.1 alin.(2)).

79. În scopul executării Legii nr. 273-XIII din 9 noiembrie 1994 privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte, Guvernul, prin Hotărârea nr. 776 din 4 octombrie 2013, a aprobat Planul de acţiuni privind preschimbarea paşapoartelor de tip sovietic, operarea modificărilor contestate constituind un obiectiv al acestui Plan.

80. Curtea menţionează că, în condiţiile în care Republica Moldova este un stat suveran şi independent, este inadmisibil ca cetăţenii acestui stat să posede în calitate de acte de identitate documentele eliberate de către un stat inexistent.

81. Astfel, chiar dacă după destrămarea URSS a fost necesară o perioadă de tranziţie pentru înlocuirea paşapoartelor ex-sovietice, acest termen nu poate fi nelimitat.

82. Mai mult decât atât, pe lângă faptul că eliberarea actelor de identitate constituie un drept exclusiv al statului suveran, înlocuirea paşapoartelor de tip ex-sovietic se impune şi datorită raţiunilor de ordin tehnic. Or, după cum s-a arătat mai sus, actul de identitate are un anumit termen de valabilitate, la expirarea căruia urmează a se elibera un alt act cu respectarea unei proceduri strict stabilite.

83. Totodată, Curtea relevă că prin interdicţia votării în baza paşapoartelor de tip ex-sovietic se urmăresc mai multe obiective legitime, cum ar fi: consolidarea spiritului civic, respectul faţă de statul de drept, buna funcţionare şi menţinerea democraţiei.

84. Curtea menţionează că Legea nr. 61 din 11 aprilie 2014 are drept scop uniformizarea şi crearea unui cadru legal adecvat în ceea ce priveşte asigurarea cu buletine de identitate a tuturor cetăţenilor Republicii Moldova.

85. În concluzie, Curtea reţine că ingerinţa constituie o măsură necesară într-o societate democratică şi urmăreşte un scop legitim.

c) Dacă ingerinţa este proporţională scopului urmărit

86. Curtea atestă că la 29 mai 2014 Parlamentul a adoptat Legea nr. 85 cu privire la acordarea de facilităţi la preschimbarea paşapoartelor de tip sovietic.

87. Potrivit acestei legi, persoanele fizice care până la 1 septembrie 2014 îşi preschimbă paşapoartele de tip sovietic, modelul anului 1974, în buletine de identitate se scutesc de plata taxei de stat prevăzute la art. 3 pct. 2) lit. d), e) şi f) din Legea taxei de stat nr. 1216-XII din 3 decembrie 1992, pentru eliberarea adeverințelor în legătură cu modificarea, completarea, corectarea şi restabilirea datelor din actele de stare civilă, pentru eliberarea repetată a adeverințelor privind înregistrarea actelor de stare civilă, precum şi pentru eliberarea din arhivă a extraselor privind înregistrarea actelor de stare civilă.

88. De asemenea, Curtea observă că, prin Hotărârea nr. 210 din 24 martie 2014, Guvernul Republicii Moldova a prevăzut eliberarea gratuită a buletinului de identitate cetățeanului Republicii Moldova, la prima eliberare, inclusiv la preschimbarea, declararea pierderii sau furtul paşaportului de tip sovietic (modelul anului 1974).

89. Totodată, prin Hotărârea nr. 275 din 16 aprilie 2014, Guvernul Republicii Moldova a scutit de plata serviciilor de stare civilă persoanele fizice (pensionari, locuitori din stânga Nistrului și persoane care au renunțat la numărul de identificare de stat și la evidența automatizată în Registrul de stat al populației), cetățeni ai Republicii Moldova, posesori ai pașapoartelor de tip sovietic (modelul anului 1974), pentru obținerea documentelor de stare civilă, necesare a fi prezentate în mod obligatoriu la depunerea cererii pentru eliberarea buletinului de identitate.

90. În acest sens, Curtea relevă că atât prin Legea nr. 85 din 29 mai 2014, cât și prin Hotărârile Guvernului nr. 210 din 24 martie 2014 şi nr. 275 din 16 aprilie 2014, au fost prezentate facilităţi la preschimbarea paşaportului de tip ex-sovietic.

91. Din aceste considerente, Curtea apreciază că ingerinţa este proporţională scopului urmărit, nu aduce atingere substanţei drepturilor electorale, nu încalcă dreptul persoanei de a alege, nu anihilează libera exprimare a poporului în alegerea corpului legislativ. Prevederile contestate doar reglementează procedura în baza căror acte de identitate poate fi exercitat dreptul de vot.

92. În același timp, Curtea subliniază că Guvernul, pe lângă acțiunile întreprinse, urmează a asigura toate condițiile care ar facilita și urgenta preschimbarea pașapoartelor de tip ex-sovietic şi perfectarea actelor de identitate în timp util.

93. Totodată, Curtea nu poate reţine argumentele autorilor sesizării, potrivit cărora prezenta lege a fost adoptată cu neglijarea recomandărilor Comisiei de la Veneţia de a nu modifica legislaţia electorală în anul în care au loc alegerile.

94. Curtea relevă că, adoptând în cadrul celei de-a 52 sesiuni (Veneţia, 18-19 octombrie 2002) Codul de bună conduită în materie electorală, Comisia de la Veneţia a menţionat că „elementele fundamentale ale dreptului electoral şi, în particular, sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi formarea circumscripţiilor electorale nu ar trebui să fie modificate în mai puţin de un an înainte de viitoarele alegeri [...]".

95. Or, prin adoptarea Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014, Parlamentul nu a modificat sistemul electoral şi nici celelalte elemente fundamentale ale acestuia, ci a reglementat procedura exercitării dreptului de vot.

96. În lumina celor expuse, Curtea reţine că prevederile Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru modificarea unor acte legislative nu aduc atingere prevederilor articolului 38 și 54 din Constituţie.

În temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 60, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se respinge sesizarea deputaților în Parlament, dnii Artur Reşetnicov şi Igor Vremea privind controlul constituţionalităţii Legii nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru modificarea unor acte legislative și punctului 1 din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 210 din 24 martie 2014 cu privire la acordarea înlesnirilor la eliberarea actelor de identitate.

2. Se recunoaște constituţională Legea nr. 61 din 11 aprilie 2014 pentru modificarea unor acte legislative.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                                                              Alexandru TĂNASE

Chişinău, 27 mai 2014
HCC nr. 15
Dosarul nr. 29a/2014