HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII
unor prevederi ale articolelor 177 şi 178 din Codul electoral,
în redacţia Legii nr. 29 din 13 martie 2014
(problemele pasibile a fi supuse referendumului local)
(Sesizarea nr. 25a/2014)

CHIŞINĂU
5 iunie 2014

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, Preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA,
Dl Petru RAILEAN, judecători,
cu participarea dlui Eugeniu Osipov, grefier

Având în vedere sesizarea depusă la 7 aprilie 2014
şi înregistrată la aceeași dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în şedinţă plenară închisă,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 7 aprilie 2014, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de deputaţii în Parlament, dnii Igor Dodon şi Ion Ceban, privind controlul constituţionalităţii sintagmei „şi care ține doar de competenţele legale ale autorităţilor administraţiei publice locale" din alin. (1) art. 177 și prevederilor alin. (1¹) art.177, precum și literelor a), b) și c) ale art. 178 din Codul electoral, în redacţia Legii nr. 29 din 13 martie 2014 .

2. Autorii sesizării au pretins că modificările operate în art. 177 şi art. 178 din Codul electoral, în ceea ce priveşte competenţele autorităţilor publice locale în organizarea referendumurilor locale şi limitarea problemelor ce pot fi supuse consultărilor, contravin articolelor 1 alin. (3), 2 alin. (1), 4 alin. (1), 7, 32 alin. (1), 75 alin. (1) şi 109 alin. (1) din Constituție.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 19 mai 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

5. În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Ion Ceban, deputat în Parlament, şi Maxim Lebedinschi, reprezentantul legal al dlui Igor Dodon. Parlamentul a fost reprezentat de dl Iurie Cojocaru, consultant principal în Serviciul drept constituţional şi administrativ din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul nu a delegat reprezentantul său.

ÎN FAPT

6. La 13 martie 2014, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 29 privind modificarea şi completarea Codului electoral nr. 1381-XIII din 21 noiembrie 1997, prin care a operat unele amendamente referitoare la organizarea referendumurilor locale.

7. Astfel, potrivit noii redacţii a art. 177 alin. (1) din Codul electoral, referendumului local pot fi supuse doar problemele care au o importanţă deosebită pentru localitatea respectivă şi care ţin doar de competenţele legale ale autorităţilor administraţiei publice locale. De asemenea, articolul a fost completat cu alin. (1¹), potrivit căruia textul problemei supuse referendumului local trebuie să fie redactat într-o manieră neutră, fără ambiguităţi şi fără sugerarea răspunsului. Nu se admite formularea problemelor care se exclud reciproc.

8. Totodată, la art. 178 din Codul electoral s-au adăugat trei noi categorii de probleme ce nu pot fi supuse referendumului local, şi anume: a) cele de interes naţional, care ţin de competenţa Parlamentului, Guvernului sau a altor autorităţi publice centrale, conform atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legislaţie, b) ce ţin de politica internă şi externă a statului, c) care vin în contradicţie cu prevederile Constituţiei şi ale legislaţiei Republicii Moldova.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

9. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1, art.1) sunt următoarele:

Articolul 2
Suveranitatea şi puterea de stat

„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă

„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."

Articolul 32
Libertatea opiniei şi a exprimării

„(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

[...]"

Articolul 66
Atribuţiile de bază

„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

[...]

d) aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului;

[...]"

Articolul 75
Referendumul

„(1) Cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului.

[...]"

Articolul 109
Principiile de bază ale administrării publice locale

„(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

[...]"

Articolul 112
Autorităţile săteşti şi orăşeneşti

„ (1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi.

(2) Consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe.

(3) Modul de alegere a consiliilor locale şi a primarilor, precum şi atribuţiile lor, este stabilit de lege. "

Articolul 113
Consiliul raional

„(1) Consiliul raional coordonează activitatea consiliilor săteşti şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes raional.

(2) Consiliul raional este ales şi funcţionează în condiţiile legii.

(3) Raporturile dintre autorităţile publice locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune."

10. Prevederile relevante ale Codului electoral nr. 1381-XIII din 21 noiembrie 1997 (M.O., 1997, nr. 81, art. 667) sunt următoarele:

Articolul 175
Referendumul local

„Referendumul local reprezintă consultarea cetăţenilor în probleme de interes deosebit pentru sat (comună), sector, oraş (municipiu), raion, unitate administrativ-teritorială cu statut special. Revocarea primarului satului (comunei), sectorului, oraşului (municipiului) se efectuează, de asemenea, prin referendum local. "

Articolul 177
Problemele supuse referendumului local

„(1) Referendumului local pot fi supuse problemele care au o importanţă deosebită pentru localitatea respectivă şi care ţin doar de competenţele legale ale autorităţilor administraţiei publice locale.

(1¹) Textul problemei supuse referendumului local se redactează de manieră neutră, fără ambiguităţi sau fără sugerarea răspunsului. Nu se admite formularea problemelor care se exclud reciproc.

(2) Revocarea primarului prin referendum poate fi iniţiată în cazul în care acesta nu respectă interesele comunităţii locale, nu exercită în mod adecvat atribuţiile de ales local prevăzute de lege, încalcă normele morale şi etice, fapte confirmate în modul stabilit. "

Articolul 178
Problemele ce nu pot fi supuse referendumului local

„Referendumului local nu pot fi supuse următoarele probleme:

a) de interes naţional, care ţin de competenţa Parlamentului, Guvernului sau a altor autorităţi publice centrale, conform atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legislaţie;

b) ce ţin de politica internă şi externă a statului;

c) care vin în contradicţie cu prevederile Constituţiei şi ale legislaţiei Republicii Moldova;

d) privind impozitele şi bugetul;

e) privind măsurile extraordinare sau de urgenţă pentru asigurarea ordinii publice, sănătăţii şi securităţii populaţiei;

f) privind alegerea, numirea, demiterea şi revocarea în/din anumite funcţii a persoanelor ce ţin de competenţa Parlamentului, a Preşedintelui Republicii Moldova şi a Guvernului;

g) ce ţin de revocarea din funcţie a primarului, destituit în baza hotărîrii definitive de revocare pronunţate de instanţa de judecată;

h) ce ţin de competenţa instanţelor de judecată sau a procuraturii;

i) privind modificarea subordonării administrativ-teritoriale a localităţilor, cu excepţia cazurilor prevăzute de Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri). "

11. Prevederile relevante din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (M.O., 2007, nr. 32-35, art. 116) sunt următoarele:

    Articolul 8
Consultarea populaţiei

  „(1) În problemele de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială, populaţia poate fi consultată prin referendum local, organizat în condiţiile Codului electoral.

    (2) În problemele de interes local care preocupă o parte din populaţia unităţii administrativ-teritoriale pot fi organizate, cu această parte, diverse forme de consultări, audieri publice şi convorbiri, în condiţiile legii.

    (3) Proiectele de decizii ale consiliului local se consultă public, în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă şi deliberativă a populaţiei unităţii administrativ - teritoriale de nivelul întâi sau al doilea, după caz."

ÎN DREPT

12. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă restricţiile impuse în legătură cu categoriile de probleme ce pot fi supuse referendumului local, precum şi modul în care aceste întrebări urmează a fi formulate.

13. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii interconexe, precum dreptul la exercitarea directă a suveranităţii, esenţa şi scopul organizării referendumurilor republicane şi locale şi diferenţa între acestea, consultarea cetățenilor în problemele de interes local, ca un principiu de bază al administrației publice locale.

A. ADMISIBILITATEA

14. În conformitate cu decizia sa din 19 mai 2014, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, sesizarea prezentată ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

15. Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

16. Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie sintagma „şi care ține doar de competenţele legale ale autorităţilor administraţiei publice locale" din alin. (1) art. 177, prevederile alin. (1¹) din art.177, precum și literele a), b) și c) ale art. 178 din Codului electoral. Astfel, problemele abordate în sesizare pot fi rezumate la următoarele aspecte: 1) posibilitatea organizării referendumurilor locale doar în problemele care vizează autoritatea publică locală; 2) modul de formulare a problemei care urmează a fi supusă referendumului; 3) problemele care nu pot fi supuse referendumului.

17. Curtea reține că prevederile contestate nu au mai fost obiect al controlului constituționalității.

18. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale.

19. Totodată, Curtea menţionează că prerogativa care i-a fost acordată prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

20. Prin urmare, pentru a elucida corespunderea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolelor 75 şi 109 din Constituție, precum şi cu jurisprudenţa sa anterioară.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a art. 75 alin. (1) şi art. 109 alin. (1) din Constituţie

21. Autorii sesizării pretind, în special, că prevederile contestate vin în contradicţie cu art. 75 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia:

„(1) Cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului.

[...]"

22. De asemenea, în opinia autorilor sesizării, se încalcă și art. 109 alin. (1) din Legea Supremă, potrivit căruia:

„(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

[...]"

1. Argumentele autorului sesizării

23. În opinia autorilor sesizării, noua redacţie a articolelor 177 şi 178 din Codul electoral aduce atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţeanului, fiind limitate în mod direct dreptul la exercitarea directă a suveranităţii, precum şi libertatea cetăţeanului la opinie şi exprimare. În acest sens, autorii constată că prin respectivele modificări şi completări se atentează şi la principiile de bază ale administraţiei publice locale.

24. În același timp, autorii susţin că cei împuterniciţi să stabilească natura problemelor de interes deosebit pentru localitate sunt doar autorităţile administraţiei publice locale şi cetăţenii care alcătuiesc comunitatea locală respectivă. De asemenea, ei consideră că modul de formulare şi redactare a textului întrebării supuse referendumului constituie o prerogativă a cetăţenilor.

2. Argumentele autorităţilor

25. Parlamentul, în opinia sa, menționează că referendumul local, ca o modalitate de realizare a principiilor consultării cetăţenilor şi al autonomiei locale, poate fi organizat şi desfăşurat doar în condiţiile legii şi poate viza exclusiv probleme locale de importanţă deosebită.

26. În opinia prezentată de Guvern, la fel, se reține că referendumurile locale pot fi organizate doar asupra chestiunilor ce pot fi soluţionate local şi nu pot viza problemele de interes naţional, care ţin de competenţa Parlamentului sau Guvernului, conform atribuţiilor stabilite de Constituţie şi legi. Or, aplicarea principiilor administraţiei publice locale nu poate afecta caracterul unitar al statului.

27. Potrivit opiniei scrise a Președintelui Republicii Moldova, modificarea adusă art.177 alin.(1) din Codul electoral este în corespundere cu cerinţele art. 3 din Carta europeană a autonomiei locale. De asemenea, în ceea ce priveşte prevederile art. 177 alin. (1¹) din Codul electoral, acestea au un caracter tehnic şi nu pot prin însăşi esenţă lor să contravină Constituţiei.

28. Cu referire la prevederile lit. a), b) şi c) ale art.178 din Codul electoral, acestea au drept scop protejarea unitarismului şi suveranității statului.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

29. Potrivit articolului 2 din Constituție, suveranitatea națională aparține poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct și prin organele sale reprezentative.

30. Curtea reține că suveranitatea națională constă în dreptul poporului de a hotărî necondiționat asupra intereselor sale și de a le promova în formele stabilite de Legea Supremă. Acest principiu constituțional derivă din articolul 1 din Constituție, care consacră caracterul suveran al statului.

31. În același timp, Curtea menționează că alin. (2) al articolului 2 din Constituție statuează cu titlu de principiu că nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.

32. Curtea subliniază că, potrivit normei constituționale, suveranitatea națională poate fi exercitată de către popor în mod direct, prin participarea la referendumuri și alegeri, precum și prin organele reprezentative, în acest sens, potrivit articolului 60 din Constituție, Parlamentul fiind unicul organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova.

33. Având în vedere faptul că instituția referendumului reprezintă un mecanism de exercitare directă a suveranității, Curtea menționează că, în acest sens, articolul 75 alin. (1) din Constituţie prevede că cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului.

34. Caracteristic unui stat de drept, referendumul este apreciat ca fiind un instrument prin exce­lenţă al democraţiei directe, în care alegătorii îşi exprimă opțiunea în cele mai importante probleme de interes naţional, având drept scop soluţionarea lor pe întreg teritoriul ţării ori într-o anumită unitate teritorială şi adoptă o decizie în mod direct, fără nici un intermediar.

35. Curtea observă că, sub aspectul criteriului teritorial, Codul electoral divizează referendumurile în republicane și locale.

36. Referendumurile republicane se desfăşoară pe întregul teritoriu al ţării, la vot fiind chemaţi toţi reprezentanţii corpului electoral, pe când referendumurile locale au loc în perimetrul unei unități administrativ-teritoriale.

37. Potrivit art. 142 din Codul electoral, referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea treburilor de stat, iar în funcţie de natura juridică a problemelor supuse referendumului, referendumurile republicane pot fi constituţionale, legislative şi consultative.

38. În același timp, conform art.175 din Codul electoral, referendumul local reprezintă consultarea cetăţenilor în probleme de interes deosebit pentru sat (comună), sector, oraş (municipiu), raion, unitate administrativ-teritorială cu statut special.

3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

39. Potrivit art. 109 din Constituție, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

40. Astfel, Curtea reține că,fiind consacrat expres prin dispoziţiile art. 109 alin. (1) din Constituţie, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit este integrat şi subordonat principiului constituţional al autonomiei locale, manifestându-se sub formă de referendumuri sau alte forme de consultare populară.

41. Carta europeană a autonomiei locale în preambulul său statuează că „dreptul cetăţenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, convinse că, la nivel local, acest drept poate fi exercitat în modul cel mai direct."

42. Curtea observă că norma constituțională invocată mai sus stabilește limitele de consultare a cetățenilor unei autorități locale, cuprinzând doar problemele locale de interes deosebit.

43. În acest sens, și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală stabilește că populaţia poate fi consultată prin referendum local în „problemele de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială". Mai mult ca atât, alineatul (2) al acestui articol prevede și posibilitatea organizării unor diverse forme de consultări, audieri publice şi convorbiri chiar şi în problemele de interes local care preocupă doar o parte din populaţia unităţii administrativ-teritoriale.

44. Consultarea cetăţenilor este prevăzută şi de art. 17 alin. (1) şi art. 18 din Legea nr. 764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova în cazurile în care Parlamentul soluţionează chestiuni privind formarea, desfiinţarea, schimbarea statutului şi modificarea hotarelor unităţii administrativ-teritoriale sau privind transferarea centrului administrativ.

45. Examinând limitele de consultare a cetățenilor unei unități administrativ-teritoriale prin prisma instrumentelor internaționale, Curtea reține articolul 3 din Carta europeană a autonomiei locale:

„1. Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice.

2. [...] Aceasta dispoziție nu aduce atingere, în nici un fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege."

46. De asemenea, potrivit Recomandării nr. R (96) 2 a Comitetului de Miniștri a Consiliului Europei către statele membre privind referendumurile și inițiativele populare la nivel local, guvernele statelor membre trebuie:

„a. să țină cont de faptul că autoritățile locale și regionale pot, în limitele autonomiei locale acordate, să reglementeze desfășurarea referendumurilor și/sau a inițiativelor populare la nivel local, specificând, dacă este necesar, problemele, soluționarea cărora este permisă sau interzisă prin astfel de instrumente, precum și caracterul consultativ sau decizional al referendumului, sau, în mod alternativ,

b. să adopte, daca este necesar și doar după consultarea în modul corespunzător a autorităților locale, un cadru legal privind organizarea și desfășurarea referendumurilor și/sau a inițiativelor populare la nivel local, prin specificarea exactă a problemelor, soluționarea cărora este permisă sau interzisă prin astfel de instrumente, precum și caracterul consultativ sau decizional al referendumului.

[...]"

47. În contextul celor menționate, Curtea reține că amendamentele operate prin Legea nr.29 din 13 martie 2014 la art. 177 alin. (1) din Codul electoral, potrivit căruia „referendumului local pot fi supuse problemele care au o importanţă deosebită pentru localitatea respectivă şi care ţin doar de competenţele legale ale autorităţilor administraţiei publice locale", sunt derivate din normele constituționale și internaționale citate supra.

48. La fel, Curtea observă că aceste modificări nu deviază, ci dezvoltă norma art. 175 din Codul electoral, prin care se definește referendumul local ca fiind consultarea cetăţenilor în probleme de interes deosebit pentru sat (comună), sector, oraş (municipiu), raion, unitate administrativ-teritorială cu statut special.

49. În același timp, Curtea reține că ține de însăși esența principiului autonomiei locale de a acorda colectivităților locale dreptul de a rezolva şi de a gira în cadrul legii propriile interese legale, fără amestecul autorităţilor centrale. Atribuțiile transmise autorităților locale sunt reglementate de lege, iar statul exercită, prin forme specifice, controlul asupra modului în care ele se execută.

50. Limitele atribuţiilor autorităţilor locale sunt stabilite şi de art. 112  alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe. De asemenea, potrivit art. 113 din Constituţie, consiliul raional coordonează activitatea consiliilor săteşti şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes raional.

51. Curtea menționează că, în materie de subiecte care urmează a fi abordate la referendumul local, Recomandarea nr. R (96) 2 privind referendumurile și inițiativele populare la nivel local prevede următoarele:

„Referendumurile locale și inițiativele populare trebuie să fie organizate de către autoritățile locale doar în privința problemelor care țin de competența lor. Totuși, unele acte normative pot extinde domeniul de aplicabilitate al acestor instrumente și asupra unor alte probleme sau să excludă anumite probleme. Autoritatea competentă trebuie să decidă asupra admisibilității cererii privind organizarea unui referendum sau a inițiativei populare fără întârziere. Criteriile de admisibilitate urmează a fi reglementate în acte normative."

52. Astfel, se observă că doar legiuitorul este în măsură să extindă domeniul de reglementare a subiectelor care pot fi supuse referendumului local.

53. În Hotărârea nr. 12 din 5 martie 2002 privind pentru controlul constituţionalităţii Legii nr. 764-XV din 27 decembrie 2001 „Privind  organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova", Curtea a statuat următoarele:

„Curtea reţine că autonomia locală trebuie  să se încadreze în limitele determinate de lege, fiind exclusă astfel posibilitatea derogării de la prevederile legale şi a interpretării eronate a prerogativelor unităţilor administrativ-teritoriale."

54. În context, Curtea subliniază că Parlamentul, fiind organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului, prin competenţa exclusivă atribuită de Constituţie, reglementează prin lege organică organizarea administraţiei  locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală. În exerciţiul atribuţiilor de legiferare, reglementate de dispoziţiile art. 72 din Constituţie, Parlamentul este în drept să adopte, să  modifice şi să abroge orice lege, aprobarea sau consultarea opiniei cetăţenilor asupra acestora în cadrul unui referendum, în special al celui local, nefiind stipulată  prin normele constituţionale.

55. În același timp, potrivit articolului 109 alin. (3) din Constituție, în virtutea obligativității garantării principiului autonomiei locale, aplicarea acestuia nu poate afecta caracterul de stat unitar.

56. Având în vedere normele constituționale, care atribuie colectivităților locale dreptul de a supune referendumului doar problemele locale de interes deosebit, Curtea observă că prin dispozițiile art. 178 din Codul electoral au fost specificate problemele care nu pot fi supuse referendumului local, și anume problemele: a) de interes naţional, care ţin de competenţa Parlamentului, Guvernului sau a altor autorităţi publice centrale, conform atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legislaţie; b) ce ţin de politica internă şi externă a statului; c) care vin în contradicţie cu prevederile Constituţiei şi ale legislaţiei Republicii Moldova; d) privind impozitele şi bugetul; e) privind măsurile extraordinare sau de urgenţă pentru asigurarea ordinii publice, sănătăţii şi securităţii populaţiei; f) privind alegerea, numirea, demiterea şi revocarea în/din anumite funcţii a persoanelor ce ţin de competenţa Parlamentului, a Preşedintelui Republicii Moldova şi a Guvernului; g) ce ţin de revocarea din funcţie a primarului, destituit în baza hotărîrii definitive de revocare pronunţate de instanţa de judecată; h) ce ţin de competenţa instanţelor de judecată sau a procuraturii; i) privind modificarea subordonării administrativ-teritoriale a localităţilor, cu excepţia cazurilor prevăzute de Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri).

57. Curtea reține că primele trei litere [a), b) și c)] ale articolului 178 din Codul electoral au fost incluse prin Legea nr.29 din 13 martie 2014.

58. În acest sens, în lumina principiilor constituționale și legale enunțate, Curtea reiterează că este inadmisibil ca problemele de interes naţional, care ţin de competenţa Parlamentului, Guvernului sau a altor autorităţi publice centrale, să fie atribuite pentru soluționare colectivităților locale. Or, problemele de interes național vizează interesele populației întregului teritoriu al Republicii Moldova, acestea fiind soluționate de puterea legislativă și executivă în limita competențelor constituționale atribuite, sau pot fi supuse unui referendum republican.

59. De asemenea, Curtea subliniază că problemele ce ţin de politica internă şi externă a statului nu pot fi apreciate ca problemele unei singure colectivități. Totodată, potrivit art.66 lit. d) din Constituție, Parlamentul aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului, iar potrivit art. 96, Guvernul asigură realizarea acesteia.

60. Suplimentar, cu referire la instituirea interdicției de a supune referendumului local problemele care vin în contradicţie cu prevederile Constituţiei şi ale legislaţiei Republicii Moldova, Curtea menționează următoarele.

61. Articolul 7 din Legea Supremă statuează: „Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică." Legea Fundamentală este compusă din norme și principii cu forță juridică supremă, care reglementează relațiile sociale de bază necesare formării, menținerii și exercitării puterii politice a poporului în scopul realizării unui echilibru de interese.

62. Afirmarea supremației Constituției implică existența unor mecanisme de control al conformității tuturor actelor normative inferioare acesteia. În acest sens, Curtea Constituțională este unica autoritate de jurisdicție constitutională care garantează supremația Constituției, asigură realizarea principiului separării puterii de stat în puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească şi garantează responsabilitatea statului faţă de cetăţean şi a cetăţeanului faţă de stat.

63. Curtea subliniază că posibilitatea abordării la nivel național a unor aspecte contrare Constituției urmează a fi precedate de o revizuire a acesteia. În acest sens, legiuitorul constituant în articolul 141 din Legea Supremă a stabilit că revizuirea Constituției poate fi inițiată de: a) un număr de cel puţin 200 000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative; b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament; c) Guvern.

64. Totodată, potrivit art. 142 alin. (1) din Constituție și art. 146 din Codul electoral, chestiunea privind aprobarea legilor constituţionale adoptate de Parlament pentru revizuirea dispoziţiilor privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi a celor privind neutralitatea permanentă a statului, în mod imperativ urmează a fi supusă referendumului republican. În același timp, norma constituțională (art. 142 alin. (2)) stabilește cu titlu imperativ că nici o revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor sau a garanțiilor acestora.

65. Cu referire la forța juridică a legilor, Curtea reține că acestea, fiind adoptate de unica autoritate legislativă a statului în temeiul normelor constituţionale, au un caracter statal, coercitiv, general şi impersonal, fiind obligatorii pe întreg teritoriul ţării, pentru toate autorităţile publice şi pentru toate persoanele juridice şi fizice.

66. Reieșind din cele elucidate, Curtea reține că abordarea la nivelul unui referendum local a problemelor statuate la art. 178 literele a), b) și c) din Codul electoral ar fi contrară principiilor constituționale.

67. În partea ce ține de alin. (1¹) din art.177 al Codului electoral, potrivit căruia „Textul problemei supuse referendumului local se redactează de manieră neutră, fără ambiguităţi sau fără sugerarea răspunsului. Nu se admite formularea problemelor care se exclud reciproc.", Curtea observă că această normă nu constituie o inovație în materie de referendum. O prevedere similară a existat la art. 186 alin. (3) din Codul electoral, fiind abrogată prin Legea nr.29 din 13 martie 2014 și care prevedea că: „Problemele ce urmează a fi supuse referendumului local se expun clar, excluzându-se interpretarea lor ambiguă. Unui singur referendum nu pot fi supuse probleme care se exclud reciproc".

68. O normă cu un cuprins identic conține art. 143 alin. (4) din Codul electoral, potrivit căruia: „Textul întrebării supuse referendumului consultativ se redactează în manieră neutră, fără ambiguităţi sau sugerarea răspunsului".

69. Curtea reține că formularea corectă a textului întrebării supuse referendumului, într-o manieră neutră, fără ambiguităţi şi fără sugerarea răspunsului, garantează respectarea dreptului cetăţeanului de a-şi expune poziţia faţă de problema supusă consultărilor, astfel fiind pusă în siguranţă participarea sa la procesul administrativ.

70. Potrivit pct. 3.1 din Codul de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice cu ocazia celei de-a 18-a reuniuni (Veneţia, 12 octombrie 2006) şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 70-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007):

„[...]

c. Problema supusă votului trebuie să fie clară; nu trebuie să inducă în eroare; nu trebuie să sugereze un răspuns; alegătorii trebuie să fie informaţi cu privire la efectele referendumului; participanţii la scrutin trebuie să poată răspundă la întrebări doar prin „da", „nu", sau prin vot alb.

d. Autorităţile trebuie să furnizeze o informare obiectivă. Aceasta implică faptul că textul supus referendumului, însoţit de un raport explicativ sau de un material echilibrat aparţinând partizanilor şi adversarilor propunerii, trebuie să fie pus la dispoziţia alegătorilor cu suficient timp înainte, după cum urmează:

i. ele se publică într-un jurnal oficial cu suficient timp înainte de data votării;

ii. trebuie expediate direct cetăţenilor şi primite de aceştia cu suficient timp înainte de data votării;

iii. raportul explicativ trebuie să prezinte, în manieră echilibrată, nu numai punctul de vedere al autorităţilor (executivul şi legislativul) sau al persoanelor care îl împărtăşesc, ci şi punctul de vedere opus."

71. Potrivit Memorandumului explicativ la Codul de bune practici în materie de referendum, claritatea întrebării este aspectul crucial al libertății electoratului de a-și forma o opinie. Întrebarea nu trebuie să sugereze care ar fi consecințele presupuse în urma acceptării sau respingerii propunerii înaintate la referendum. De asemenea, nu trebuie să fie pusă o întrebare deschisă care să necesite un răspuns detaliat. În cele din urmă, autorităţile trebuie să informeze electoratul despre impactul votului său și, astfel, despre consecințele rezultatelor referendumului (dacă este obligatoriu sau este unul consultativ, dacă rezultatul pozitiv va duce la adoptarea sau respingerea unei măsuri sau este doar o etapă dintr-o procedură de luare a deciziei care este de durată).

72. În concluzie, Curtea reține că prevederile contestate ale articolelor 177 și 178 din Codul electoral, care stabilesc limitele problemelor ce urmează a fi supuse unui referendum local, sunt în deplină concordanță cu prevederile articolelor 75 alin. (1) și 109 alin. (1) din Constituție.

Pentru aceste motive şi în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, Curtea Constituţională 

HOTĂRĂŞTE:

 1. Se respinge sesizarea deputaților în Parlament, dnii Igor Dodon şi Ion Ceban, privind controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul electoral în materie de referendum local.

2. Se recunosc constituţionale:

 - sintagma „şi care ține doar de competențele legale ale autorităţilor administraţiei publice locale" din alineatul (1) și prevederile alineatului (1¹) din articolul 177;

- literele a), b) şi c) din articolul 178 al Codului electoral nr. 1381-XIII din 21 noiembrie 1997.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                                              Alexandru Tănase

Chişinău, 5 iuine 2014
HCC nr. 21
Dosarul nr.25a/2014