NIT S.R.L. v. Republica Moldova [MC] - 28470/12 

Hotărâre 5.4.2022 [MC] 

Articolul 10

Articolul 10-1

Libertatea de exprimare

Retragere justificată a licenței de emisie a unui canal de televiziune în urma unor încălcări grave și repetate a obligației legale de a asigura echilibrul și pluralismul politic în buletinele de știri: nicio încălcare

În fapt – Societatea reclamantă deținea un canal de televiziune (NIT) care, începând cu anul 2004, difuza emisiunile sale la nivel național. În 2012, Consiliul Coordonator al Audiovizualului („CCA”) a retras licența de emisie a canalului din cauza unor încălcări repetate ale obligației de a asigura echilibrul și pluralismul pe plan politic și social, care le revenea radiodifuzorilor conform articolului 7 din Codul audiovizualului din 2006 („Codul”). În particular, canalului i-au fost imputate programele părtinitoare din punct de vedere politic, care favorizau Partidul Comuniștilor din Republica Moldova (PCRM – partid de opoziție la data faptelor) și că ar fi difuzat știri distorsionate. Societatea reclamantă a contestat decizia CCA în fața instanțelor naționale, însă fără succes.

În drept – articolul 10: retragerea licenței a fost analizată ca o ingerință în exercitarea dreptului la libertatea de exprimare al societății reclamante; ingerința era prevăzută de lege. Dreptul național relevant era formulat de o manieră suficient de clară pentru a corespunde exigențelor preciziei și de previzibilității. Sistemul de licențiere din Moldova era compatibil cu al treilea enunț al articolului 10 § 1, pentru că putea să contribuie la calitatea și la echilibrul programelor, fapt care constituia un scop legitim suficient în sensul celui de-al treilea enunț al articolului 10 § 1. De asemenea, ingerința a corespuns scopului legitim al protecției „drepturilor altora”, conform articolului 10 § 2. Prin urmare, Curtea a trebuit să stabilească dacă ingerința era „necesară într-o societate democratică”.

a) Principii generale: referitor la necesitatea de a dezvolta jurisprudența Curții în materia pluralismului mediatic

Standardele existente în materia pluralismului mediatic au fost elaborate preponderent, sau chiar exclusiv, în contextul unor plângeri privind ingerința nejustificată a statului în exercitarea de către un reclamant a dreptului garantat de articolul 10 și în care Curtea s-a bazat, inter alia, pe principiul pluralismului mediatic, pentru a constata existența unei încălcări. În această cauză era în discuție cealaltă latură a pluralismului mediatic, pentru că societatea reclamantă s-a plâns că libertatea sa de exprimare a fost îngrădită pentru a garanta pluralismul politic în mass-media, pentru a favoriza diversitatea în exprimarea opiniei politice și pentru a consolida protecția intereselor altora la libertatea de exprimare în mass-media audiovizuală. Această cauză pune problema echilibrului corect care trebuie asigurat între interesele concurente: pe de o parte, interesul colectivității de a proteja pluralismul politic în mass-media și, pe de altă parte, respectarea principiului libertății editoriale.

O altă trăsătură specifică a acestei cauze era importanța pe care cadrul juridic național relevant o acorda pluralismului intern, și anume obligația radiodifuzorilor de a prezenta în mod echilibrat diferitele puncte de vedere politice, fără a favoriza un anumit partid ori o mișcare politică. Dimpotrivă, cauzele anterioare, se refereau mai degrabă la aspecte legate de pluralismul extern, care presupunea existența mai multor mijloace de informare în masă, fiecare exprimând un punct de vedere diferit și care putea fi realizat, în principiu, prin evitarea concentrării mass-media în mâinile unui număr prea mic de actori (monopol, duopol și alte poziții dominante).

În acest sens, Curtea a precizat că niciuna dintre cele două dimensiuni ale pluralismului – intern și extern – nu trebuia privită în mod separat; din contra, ele trebuie, să fie luate în considerare în combinație una cu cealaltă. Astfel, în cadrul unui sistem național de licențiere care implică un anumit număr de radiodifuzori cu acoperire națională, ceea ce poate fi considerat ca o lipsă de pluralism intern în programele propuse de un radiodifuzor poate fi compensat prin existența unui pluralism extern efectiv. Cu toate acestea, nu este suficient să se garanteze existența mai multor canale. Este necesară garantarea diversității conținutului general al programelor, privite în ansamblul lor, care să reflecte, pe cât posibil, varietatea de opinii întâlnite în societatea căreia le sunt adresate aceste programe.

Există diferite modalități de a obține o diversitate generală a programelor în cadrul spațiului european. Mai multe sisteme naționale de licențiere tind să se bazeze pe diversitatea perspectivelor oferite de diferiți operatori licențiați, combinată cu garanții structurale și obligații generale de imparțialitate, pe când alte sisteme impun obligații de pluralism intern mai stricte, bazate pe conținut. Articolul 10 din Convenție nu impune un model precis în această privință.

În continuare, Curtea a examinat poziția privilegiată pe care o ocupă libertatea presei în tratarea temelor politice și a altor subiecte de interes public în acest context. Cu alte cuvinte, ea a analizat dacă controlul strict aplicabil în general tuturor restricțiilor impuse de un stat contractant trebuia să limiteze, în consecință, puterea de apreciere care îi revine statului în alegerea mijloacelor de asigurare a pluralismului politic în domeniul acordării licențelor pentru mass-media audiovizuală. În principiu, statele trebuie să se bucure de o largă marjă de apreciere în privința alegerii mijloacelor pentru garantarea pluralismul în mass-media; în particular, marja de apreciere care trebuie acordată în acest sens ar trebui să fie mai largă decât cea acordată, de obicei, statelor la restrângerea libertății de exprimare în privința subiectelor de interes public ori a opiniilor politice. Cu toate acestea, puterea de apreciere a statelor în această materie va fi redusă în funcție de natura și de gravitatea restricțiilor asupra libertății editoriale care pot rezulta din mijloacele alese.

În același timp, Curtea a trebuit să se asigure că, în ansamblul lor, conținutul normelor juridice interne relevante și aplicarea lor în circumstanțele concrete ale cauzei au produs efecte compatibile cu garanțiile articolului 10 și au fost însoțite de garanții efective împotriva arbitrariului și abuzurilor. Echitatea procedurii și garanțiile procedurale sunt elemente care trebuie luate în considerare, în anumite circumstanțe, la evaluarea proporționalității unei ingerințe în exercitarea libertății de exprimare.

Existența garanțiilor procedurale este deosebit de importantă pentru examinarea proporționalității retragerii licenței în discuție; această retragere reprezenta cea mai gravă sancțiune conform dispozițiilor relevante ale dreptului național. În cauzele similare, gravitatea sancțiunii este un factor care impune un control mai strict din partea Curții, precum și o marjă de apreciere mai redusă.

b) Aplicarea principiilor prin raportarea la cadrul de reglementare existent

Atunci când acordă timp de emisie unui partid sau unei mișcări politice de a face același lucru și în raport cu alte partide ori sau mișcări politice, obligația unui radiodifuzor ar putea fi analizată din perspectiva condițiilor prealabile de acordare a unei protecții sporite pentru libertatea jurnalistică. Normele litigioase din Cod nu prevedeau că fiecare radiodifuzor avea obligația să acorde același timp de emisie tuturor partidelor politice. Obligația radiodifuzorilor consta în asigurarea echilibrului și a pluralismului pe plan politic. Se pare că acordarea unei posibilități de a formula comentarii sau un răspuns putea satisface această exigență: dreptul la replică este un element important al libertății de exprimare și intră în domeniul de aplicare a articolului 10.

Politica pluralismului intern prevăzută în Cod a fost evaluată pozitiv de experții Consiliului Europei. Deși această politică poate fi percepută ca relativ strictă, cauza viza o perioadă anterioară trecerii Moldovei la televiziunea digitală terestră. În acea perioadă, numărul de frecvențe naționale era foarte limitat. În plus, ca urmare a alegerii din 2001 a PCRM, care devenise atunci unicul partid de la putere și dată fiind situația care a rezultat în domeniul mass-media, autorităților le revenea obligația pozitivă clară de a institui o legislație în domeniul radiodifuziunii care să poată garanta transmisiunea știrilor și informațiilor corecte și neutre, care să reflecte toata gama de opinii politice (Manole și alții v. Moldova). În acest context, opțiunile legislative care au stat la baza adoptării dispozițiilor în cauză au fost examinate atent și au fost depuse eforturi serioase la nivel parlamentar pentru a se asigura un echilibru corect între interesele concurente în joc.

Nivelul pluralismului extern legat de existența, la data evenimentelor, a altor patru canale de televiziune cu acoperire națională nu a constituit un motiv pentru a pune la îndoială obligația respectării normelor pluralismului intern. Toți radiodifuzorii, privați sau publici, erau supuși acelorași reguli, care nu erau aplicabile întregului conținut audiovizual al radiodifuzorilor licențiați, ci doar buletinelor lor de știri.

Aplicarea normelor în cauză a fost verificată de CCA, organul specializat înființat prin lege. Codul conținea garanții pentru asigurarea independenței acestei autorități și pentru protecția procesului decizional de o influență nepotrivită a guvernării și împotriva presiunilor politice. Ședințele, rapoartele de monitorizare și deciziile CCA erau accesibile publicului, iar reprezentanții radiodifuzorilor aveau posibilitatea de a participa la ședințe și de a formula comentarii. CCA era obligat să motiveze orice decizie de aplicare a unei sancțiuni, iar o astfel de decizie putea fi contestată în instanțele de judecată.

În cele din urmă, pluralismul intern instituit de autoritățile Republicii Moldova nu părea fundamental diferit de cel practicat de mai multe state membre ale Consiliului Europei. În general, statul reclamat a acționat în limitele marjei sale de apreciere atunci când a elaborat cadrul legal și administrativ național destinat să asigure pluralismul în mass-media audiovizuală.

c) Aplicarea cadrului de reglementare în cauza NIT

Curtea a considerat că decizia contestată a fost justificată prin următoarele motive relevante și suficiente:

Sancțiunea a fost aplicată ca urmare a unei proceduri de monitorizare de cinci zile. Curtea nu a observat niciun motiv pentru a pune la îndoială relevanța ori corectitudinea metodologiei de monitorizare utilizate în acest sens de către CCA, nici constatările sale, care au fost confirmate de instanțele naționale.

CCA a formulat următoarele constatări: timpul de emisie acordat unui partid (PCRM) era pozitiv sau neutru, pe când cel acordat partidului oponent era preponderent negativ; persoanele, instituțiile sau partidele politice care au fost menționate sau puse într-o lumină negativă nu au avut posibilitatea de a-și prezenta propriile puncte de vedere în replică: buletinele de știri conțineau informații care prezentau un punct de vedere unilateral, uneori nesusținut prin probe, iar jurnaliștii foloseau tehnici de natură să distorsioneze realitatea; în final, buletinele de știri favorizau un limbaj jurnalistic agresiv.

În acest sens, autoritățile naționale au considerat drept factor agravant utilizarea unor termeni foarte virulenți în buletinele de știri pentru a descrie o guvernare, partidele sale și conducătorii acestora (comparându-l pe unul din lideri cu „Hitler” și calificându-i pe toți drept „criminali”, „bandiți”, „ticăloși”, „escroci”, „bandă de criminali” etc.).

Este adevărat că articolul 10 § 2 nu lasă mult spațiu pentru limitarea libertății de exprimare în domeniul discursului politic sau al chestiunilor de interes public; că guvernele trebuie să fie supuse unui control atent, inclusiv din partea opiniei publice; că putem considera, ținând cont de context, că exprimările în discuție din buletinele de știri puteau fi asimilate unei instigări la violență, la ură sau la xenofobie sau că puteau aduce atingere integrității naționale și securității statului, așa cum a susținut Guvernul. Cu toate acestea, având în vedere cele de mai sus și faptul că exercitarea libertății de exprimare presupune îndatoriri și responsabilități, nu se poate spune că modul în care au fost tratate informațiile în cauză a pretins protecția sporită pe care articolul 10 o acordă libertății presei. Prin urmare, Curtea nu este convinsă că, prin modul său de tratare a actualității în buletinele de știri, NIT a contribuit în mod semnificativ la pluralismul politic în mass-media.

Curtea este conștientă de faptul că gravitatea măsurii în discuție putea afecta negativ activitățile societății reclamante și, prin urmare, risca să aibă un „efect inhibitor” asupra exercitării libertății de exprimare a altor radiodifuzori licențiați din Moldova. Cu toate acestea, având în vedere circumstanțele cauzei, autoritățile naționale au acționat în limitele marjei lor de apreciere pentru a asigura un raport rezonabil de proporționalitate între interesele concurente.

Pe de o parte, retragerea licenței, cea mai gravă sancțiune, a condus la încetarea activităților de radiodifuziune ale NIT. Pe de altă parte, buletinele de știri difuzate la nivel național puteau avea un impact considerabil.

Conform Codului, retragerea licenței NIT a survenit după o serie graduală și neîntreruptă de sancțiuni pronunțate pentru încălcări identice sau similare (douăsprezece sancțiuni într-o perioadă de trei ani: avertisment public, retragerea dreptului de a difuza anunțuri publicitare pentru o perioadă, o amendă și apoi suspendarea licenței de emisie pentru o perioadă). Astfel, gravitatea faptelor imputate NIT părea să fi constat nu doar în persistența canalului de a refuza să se conformeze cu regulile pluralismului intern, ci și în natura și acumularea încălcărilor, precum și în gravitatea lor, privite în ansamblu. În aceste condiții, autoritățile au fost îndreptățite să considere că aplicarea celei mai grave sancțiuni a fost justificată de atitudinea sfidătoare a societății reclamante.

Societatea reclamantă a susținut că retragerea, precum și majoritatea celorlalte sancțiuni s-au bazat pe motive politice; ea a declarat că aceste sancțiuni au fost aplicate după schimbarea puterii, PCRM devenind unicul partid de opoziție, iar NIT oferind o platformă pentru promovarea acestui partid și pentru criticile la adresa forțelor de la putere. Astfel, Curtea a trebuit să analizeze atent măsurile de protecție împotriva arbitrariului și a abuzului: Codul conținea, în privința structurii CCA, precum și selecția, numirea și funcțiile membrilor în acest organ, norme detaliate, concepute să garanteze independența sa și să ofere o protecție împotriva unei influențe nepotrivite a guvernării. La data faptelor, șase din nouă membri CCA fuseseră numiți înainte de schimbarea guvernării. Chiar dacă unii politicieni de rang înalt făcuseră declarații publice pentru închiderea canalului, privit izolat, acest element nu putea fi interpretat ca un indiciu suficient de concret și de solid că CCA nu ar fi acționat în mod independent. Afirmațiile NIT au fost examinate în mod corespunzător de instanțele de judecată. În concluzie, în cadrul procedurii naționale și ulterior, în fața Curții, nu au fost prezentate probe concrete care să susțină afirmația că CCA ar fi încercat să împiedice NIT să exprime opinii critice la adresa guvernării sau că ar fi urmărit alt scop.

O importanță deosebită a avut-o faptul că măsura litigioasă nu a împiedicat NIT să utilizeze alte mijloace pentru a-și difuza programele, inclusiv buletinele de știri, și că nu împiedica societatea reclamantă să exercite alte activități generatoare de venituri. Societatea reclamantă a continuat, între altele, să distribuie conținut pe pagina sa de Internet și pe canalul de Youtube. Mai mult, măsura în discuție nu avea un efect permanent, deoarece societatea reclamantă putea solicita o nouă licență la un an de la retragere.

În continuare, Curtea a luat în considerare caracterul echitabil și garanțiile procedurale oferite în această cauză, și anume: caracterul public al ședinței în cadrul căreia CCA a luat decizia de a monitoriza buletinele de știri ale NIT, reprezentarea NIT la aceasta și în cadrul ședințelor anterioare, precum și posibilitatea de a amâna o astfel de ședință; posibilitatea de a contesta decizia CCA în fața instanțelor competente și de a solicita o suspendare a executării; în fine, faptul că instanțele competente au motivat deciziile lor atunci când au respins cererea de suspendare a executării depusă de societatea reclamantă. Asemenea garanții procedurale sunt deosebit de importante în situațiile în care o măsură atât de intruzivă cum este retragerea unei licențe de radiodifuziune produce efecte imediate de la publicarea deciziei respective.

Concluzie : neîncălcare (paisprezece voturi împotriva la trei).

De asemenea, Curtea a constatat, cu cincisprezece voturi împotriva la două, că nu a avut loc încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1 (reglementarea folosirii bunurilor). Constatând că interesele materiale și patrimoniale ale societății reclamante au fost avute în vedere în mod suficient în cadrul procedurii interne, Curtea a conchis că statul, care a acționat în limitele marjei largi de apreciere de care beneficiază în această materie, a realizat un echilibru corect între interesul general al colectivității și dreptul societății reclamante la respectarea bunurilor sale.

(A se vedea și Manole și alții v. Moldova, 13936/02, 17 septembrie 2009, Rezumat juridic)