Marți, 15 martie 2021, Curtea Constituțională a pronunțat Avizul nr. 1 la proiectul de lege pentru modificarea articolului 46 din Constituție (sesizarea nr. 249c/2021). 

Circumstanțele cauzei 

La originea cauzei se află sesizarea depusă de 56 de deputați din Parlamentul Republicii Moldova prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea articolului 46 din Constituția Republicii Moldova. 

Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei urmărește să instituie o diferențiere a persoanelor care exercită funcții publice de celelalte persoane, din perspectiva prezumției caracterului licit al dobândirii bunurilor lor. Autorii sesizării au notat că instituția confiscării averii nejustificate a funcționarilor publici poate fi considerată o problemă, având în vedere interpretarea articolului 46 alin. (3) din Constituție dată de Curtea Constituțională prin Hotărârile nr. 21 din 20 octombrie 2011 și nr. 6 din 16 aprilie 2015. În acest sens, potrivit autorilor sesizării, pentru a face mai eficient mecanismul de confiscare a averii nejustificate, este necesar ca în eventualitatea unor proceduri judiciare de confiscare a averii nejustificate inițiate în privința persoanelor care exercită funcții publice, sarcina probei să se repartizeze între părțile implicate, potrivit unui standard mai redus decât cel pe care îl presupune Constituția în prezent. 

Astfel, autorii inițiativei de revizuire a Constituției propun completarea articolului 46 alin. (3) din Constituție, astfel încât teza a doua să aibă următorul conținut: „Caracterul licit al dobândirii se prezumă, cu excepția averii persoanelor care exercită funcții publice”. 

Analiza Curții 

B) Cu privire la respectarea procedurii de inițiere a revizuirii Constituției 

Curtea a observat că articolul 141 alin. (1) din Constituție le permite deputaților să inițieze revizuirea Constituției. 

Cu privire la limitele revizuirii Constituției, Curtea a observat că articolele 63 alin. (3) și 142 din Constituție stabilesc condiții temporale și materiale de revizuire a Constituției. 

C) Cu privire la respectarea condițiilor temporale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea extrinsecă) 

Condițiile temporale presupun imposibilitatea revizuirii Constituției în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componențe [articolul 63 alin. (3) din Constituție], pe durata stării de urgență, de asediu și de război [articolul 142 alin. (3) din Constituție]. 

Având în vedere că la momentul pronunțării prezentului Aviz în Republica Moldova acționează starea de urgență instituită prin Hotărârea Parlamentului nr.  41 din 24 februarie 2022, Curtea a precizat că textul „Constituția nu poate fi revizuită pe durata stării de urgență, de asediu  și de război” din articolul 142 alin. (3) coroborată cu dispozițiile articolului 72 alin. (2) și articolul 143 din Constituție trebuie interpretat în sensul în care Legea constituțională de revizuire a Constituției nu poate fi adoptată de Parlament în perioada stării de urgență de asediu și de război. 

Curtea a observat că revizuirea Constituției inițiată de deputați, la această etapă, nu cade sub incidența vreunei interdicții temporale prevăzute de Constituție. Prin urmare, condițiile prevăzute de articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție sunt îndeplinite. 

D) Cu privire la respectarea condițiilor materiale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea intrinsecă) 

Condițiile materiale presupun că dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora prin modificările propuse [articolul 142 alineatele (1) și (2) din Constituție]. 

Bazându-se pe Hotărârile Curții nr. 21 din 20 octombrie 2011 și nr. 6 din 16 aprilie 2015, autorii sesizării susțin că varianta actuală a articolului 46 alin. (3) din Constituție împiedică reglementarea unui mecanism eficient de luptă împotriva corupției și de confiscare a averilor nejustificate dobândite de persoanele care exercită funcții publice. 

În Hotărârea nr. 21 din 20 octombrie 2011, Curtea a interpretat articolul 46 alin. (3) din Constituție. Autorul sesizării afirma că prezumția caracterului licit al dobândirii averii nu este absolută și ar permite repartizarea sarcinii probei între autorități și funcționarul public a cărui avere este cercetată. Cu privire la aceste aspecte, Curtea a reținut că în cazul în care este pus în discuție caracterul ilicit al dobândirii averii de către funcționarii publici, sarcina probei le revine exclusiv autorităților. Curtea a notat că răsturnarea sarcinii probei în cazul funcționarilor publici și al altor persoane salarizate de la bugetul de stat ar contraveni principiului prezumției nevinovăției, garantat de articolul 21 din Constituție, deoarece confiscarea averii funcționarilor și a altor persoane salarizate din bugetul de stat ar putea avea loc în absența unei hotărâri judecătorești definitive prin care să se stabilească vinovăția penală sau contravențională. Curtea a notat că, potrivit principiilor dreptului procesual penal, nimeni nu este obligat să-şi dovedească nevinovăția. Sarcina probei îi revine acuzării, iar dubiile se interpretează în favoarea acuzatului (in dubio pro reo). Curtea a reținut că în absența unei asemenea prezumții, deținătorul unui bun ar fi supus unei insecurități continue, pentru că ori de câte ori s-ar invoca dobândirea ilicită a unui bun, sarcina probei nu i-ar reveni celui care face afirmația, ci deținătorului bunului. Din acest motiv, înlăturarea prezumției are semnificația suprimării dreptului la proprietate (a se vedea, inter alia, §§ 24, 29, 35, 36 și 64 din Hotărârea citată valabile până la 10 martie 2022). 

În Hotărârea nr. 6 din 16 aprilie 2015, Curtea a fost sesizată să verifice constituționalitatea infracțiunii de îmbogățire ilicită. Autorul sesizării considera că prevederea penală în discuție contravenea prezumției nevinovăției, deoarece persoanele investigate pentru comiterea infracțiunii de îmbogățire ilicită trebuiau să demonstreze caracterul licit al averii dobândite. Cu privire la acest aspect, Curtea a notat că infracțiunea de îmbogățire ilicită nu contravine prezumției nevinovăției, având în vedere că dispozițiile contestate stabileau obligația autorităților de investigație de a demonstra caracterul ilicit al averii (a se vedea § 108 din Hotărârea citată). 

În data de 10 martie 2022, Curtea a pronunțat Hotărârea nr. 7 prin care a revizuit Hotărârile nr. 21 din 20 octombrie 2011 și nr. 6 din 16 aprilie 2015. În Hotărârea sa, Curtea a reținut la § 38, în special cu referire la Hotărârea sa nr. 21 din 20 octombrie 2011, următoarele:  

- premisa confiscării care poate avea loc doar în cadrul unui proces penal și premisa că măsura confiscării este reglementată constituțional doar în cazul săvârșirii unor infracțiuni sau contravenții nu se sprijină pe textul articolului 46 alin. (3) din Constituție și sunt infirmate de reglementările internaționale relevante și de exemplele oferite în hotărârea Gogitidze și alții v. Georgia din 12 mai 2015 a Curții Europene;

- premisa existenței unui singur standard de probă în cazul procedurilor în care funcționarilor publici li se impută dobândirea ilicită a averii nu decurge din textul articolului 46 alin. (3) din Constituție și este infirmată de considerentul Curții Europene din § 107 al hotărârii Gogitidze, care menționează, cu titlu de exemple, probarea „dincolo de orice dubiu rezonabil” și probarea potrivit balanței probabilităților, aplicabile în procedurile penale sau în procedurile civile;

- premisa „legăturii indisolubile” dintre prezumția caracterului licit al proprietății și prezumția nevinovăției nu-și are fundamentul în textul articolului 46 alin. (3) din Constituție și contravine considerentului exprimat de Curtea Europeană în § 126 al hotărârii Gogitidze. 

Curtea a observat că în cele două hotărâri a făcut dependentă posibilitatea confiscării de existența unei cauze penale sau contravenționale (a se vedea HCC nr. 21 din 20 octombrie 2011, § 32, și  HCC nr. 6 din 16 aprilie 2015, § 65). Însă în hotărârea Gogitidze și alții v. Georgia, 12 mai 2015, § 105, Curtea Europeană a reținut că există standarde juridice europene și chiar universale comune care încurajează confiscarea bunurilor legate de infracțiuni grave, cum ar fi corupția, spălarea de bani, infracțiunile legate de droguri ș.a., fără o condamnare penală prealabilă. Mai mult, sarcina probării originii licite a bunurilor despre care se presupune că au fost dobândite în mod ilicit poate fi transferată în mod legitim asupra pârâților în cadrul unor proceduri non-penale de confiscare, inclusiv în cadrul unor proceduri civile in rem. Măsura confiscării poate fi aplicată nu doar în cazul produselor directe ale unei infracțiuni, ci și în cazul bunurilor, inclusiv al oricărui venit sau al altor beneficii indirecte, obținute prin convertirea ori transformarea produselor directe ale infracțiunii sau prin amestecul acestora cu alte bunuri, eventual legale. Măsura confiscării nu poate fi aplicată doar în cazul persoanelor bănuite direct de comiterea infracțiunilor, ci și în cazul terților care au dobândit un drept de proprietate fără buna-credință cerută, prin disimularea rolului lor ilicit la acumularea averii în cauză (a se vedea HCC nr. 7 din 10 martie 2022, § 34). 

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a considerat că măsurile de confiscare sunt proporționale și în lipsa unei condamnări care să stabilească vinovăția persoanelor învinuite. De asemenea, Curtea Europeană a considerat că este legitim pentru autoritățile naționale relevante să emită ordine de confiscare pe baza unei preponderențe a probelor care să sugereze că veniturile legale ale pârâților nu puteau fi suficiente pentru ca aceștia să dobândească bunurile în cauză. Într-adevăr, atunci când ordinul de confiscare este o consecință a unor proceduri civile in rem legate de produsele infracțiunilor derivate din infracțiuni grave, Curtea nu a pretins probarea „dincolo de orice dubiu rezonabil” a originii ilicite a bunurilor în cadrul unor astfel de proceduri. În schimb, s-a considerat că standardul balanței probabilităților ori o probabilitate înaltă a originii ilicite, combinată cu incapacitatea proprietarului de a proba contrariul, era suficientă în sensul testului proporționalității impus de articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană. În plus, autorităților naționale li s-a acordat o marjă de manevră conform Convenției pentru a aplica măsurile de confiscare nu doar în cazul persoanelor învinuite direct de comiterea unor infracțiuni, ci și în cazul membrilor de familie și al altor rude/persoane apropiate despre care se presupunea că dețineau ori administrau bunurile dobândite ilicit în numele persoanelor bănuite de infracțiuni sau care nu au dat dovadă de buna-credință necesară (a se vedea Raimondo v. Italia, 22 februarie 1994, § 30; Arcuri și alții v. Italia (dec.), 5 iulie 2001; Morabito și alții v. Italia (dec.), 7 iunie 2005; Butler v. Regatul Unit (dec.), 27 iunie 2002; Webb v. Regatul Unit (dec.), 10 februarie 2004; Saccoccia v. Austria, 18 decembrie 2008; și Gogitidze și alții v. Georgia, § 107). 

De asemenea, Curtea Europeană a subliniat că articolul 6 § 2 din Convenție, care garantează principiul prezumției nevinovăției, nu este aplicabil în cazul confiscării bunurilor dispuse în contextul unei proceduri civile in rem, care nu implică stabilirea unei acuzații penale și care nu are un caracter punitiv, ci unul preventiv și/sau compensatoriu (a se vedea Gogitidze și alții v. Georgia, § 126).

Prin urmare, Curtea a subliniat că instituția confiscării poate opera în mod separat de o cauză penală sau contravențională, e.g. în contextul unor proceduri civile in rem. În cadrul unor proceduri civile, standardul probei este mai redus decât standardul probării „dincolo de orice dubiu rezonabil”, care operează în procesele penale. Standardul balanței probabilităților, care operează în procesul civil, presupune ca instanțele să constate că un fapt este stabilit dacă sunt convinse că probabilitatea că acesta a avut loc este mai mare decât probabilitatea că faptul nu a avut loc. 

Prin urmare, având în vedere considerentele HCC nr. 7 din 10 martie 2022 și jurisprudența relevantă a Curții Europene referitoare la dreptul de proprietate, în conformitate cu care trebuie interpretată Constituția Republicii Moldova, Curtea a observat că textul actual al articolului 46 alin. (3) din Constituție nu stabilește niciun impediment pentru realizarea obiectivului urmărit de autorii proiectului de lege constituțională. 

Curtea a observat că, deși autorii proiectului de modificare a Constituției urmăresc ca noile dispoziții să faciliteze repartizarea sarcinii probei, în contextul unor cauze privind confiscarea averii nejustificate, între autoritățile statului și persoanele despre a căror avere se susține că are un caracter ilicit (p. 5 din Nota informativă la proiect), textul propus pentru modificarea Constituției elimină orice posibilitate de repartizare a probei în cazul persoanelor care exercită funcții publice. 

Formularea „cu excepția averii persoanelor care exercită funcții publice” induce ideea caracterului ilicit al averii acestor persoane, care se prezumă. Această formulare contravine condiției impuse, în prezent, de articolul 46 alin. (3) din Constituție, potrivit căreia cel care face o afirmație (i.e. autoritățile statului) trebuie să o dovedească (cu un standard de probare mai ridicat sau mai redus). Formularea în discuție elimină necesitatea vreunui standard de probă din cele pe care le admite, în prezent, articolul 46 alin. (3) din Constituție, indiferent dacă se desfășoară proceduri penale sau proceduri non-penale. În contextul unor eventuale litigii privind confiscarea averii unei persoane care exercită funcții publice, formularea propusă va permite ca autoritățile publice să facă doar afirmații, fără să le dovedească, și va plasa persoanele care exercită funcții publice într-un dezechilibru față de autoritățile statale. Astfel, ea constituie o suprimare a dreptului de proprietate. 

Curtea reiterează că textul actual al articolului 46 alin. (3) din Constituție nu reprezintă un impediment pentru aplicarea unor standarde de probă diferite, în funcție de tipul procedurilor (penale sau non-penale), pentru implementarea obiectivului urmărit de autorii proiectului de modificare a Constituției. 

Având în vedere cele menționate, Curtea a conchis că proiectul de revizuire a Constituției propus de autorii sesizării nu corespunde cerințelor stabilite la articolul 142 alin. (2) din Constituție, pentru că are ca rezultat suprimarea unei garanții a dreptului de proprietate al persoanelor care exercită funcții publice. 

Avizul Curții: 

Pornind de la argumentele invocate, Curtea a reținut că inițiativa de revizuire a Constituției Republicii Moldova, provenind de la un grup de 56 de deputați în Parlament, este prezentată de subiectul autorizat și, în acest sens, este conformă cu prevederile articolului 141 alin. (1) lit. b) din Constituție. 

Curtea a notat că iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova corespunde limitelor temporale de revizuire stabilite de articolele 63 alin. (3) şi 142 alin. (3) din Constituţie. 

Curtea a reținut că iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova nu corespunde limitelor materiale de revizuire stabilite de articolul 142 alin. (2) din Constituţie şi nu poate fi înaintat Parlamentului spre examinare. 

Acest Aviz este definitiv, nu poate fi supus niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.