Curtea a verificat constituționalitatea unor prevederi legale care vizează procedura de evaluare a performanțelor Procurorului General

Joi, 9 noiembrie 2023, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 20 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din Legea cu privire la Procuratură (sesizarea nr. 108g/2022). 

Circumstanțele cauzei 

La originea cauzei s-a aflat excepția de neconstituționalitate a articolului 31¹ alineatele (1) și (5) din Legea cu privire la Procuratură, în redactarea de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 280 din 6 octombrie 2022, și a omisiunii de a reglementa în Legea cu privire la Procuratură dreptul de a contesta raportul Comisiei de evaluare a performanțelor Procurorului General, ridicată de dl avocat Iurie Mărgineanu, în interesele dlui Alexandr Stoianoglo, parte într-un dosar pendinte la Curtea de Apel Chișinău. 

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că excepția de neconstituționalitate poate fi ridicată atât în privința normelor în vigoare, cât şi în privința celor abrogate sau modificate care sunt determinante pentru soluționarea cauzei în care a fost ridicată excepția. 

Dispozițiile articolului 31¹ alineatele (1) și (5) din Legea cu privire la Procuratură stabileau că, în scopul aprecierii activității şi a corespunderii cu funcția deținută, performanțele Procurorului General se evaluează de către o comisie de evaluare a performanțelor Procurorului General, constituită ad-hoc de Consiliul Superior al Procurorilor. Procedura de evaluare se efectuează în baza unui regulament aprobat de Consiliul Superior al Procurorilor. 

Pentru că în litigiul principal a fost contestat Regulamentul privind procedura de evaluare a performanțelor Procurorului General, aprobat de Consiliul Superior al Procurorilor, Curtea a admis că instanța de judecată ar putea aplica prevederile articolului 31¹ alineatele (1) și (5) din Legea cu privire la Procuratură, în redactarea de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 280 din 6 octombrie 2022. Totodată, dat fiind faptul că instanței de judecată i se solicită să soluționeze o acțiune în control normativ, Curtea nu a putut identifica în ce măsură pretinsa omisiune de a reglementa un drept de a contesta raportul Comisiei de evaluare a performanțelor Procurorului General poate influența procesul pendinte din fața instanței.

De asemenea, la etapa examinării admisibilității sesizării, Curtea a observat că prevederile legale contestate au constituit anterior obiectul unor sesizări (a se vedea DCC nr. 149 din 30 septembrie 2021). Referitor la articolul 31¹ alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură, Curtea a notat că, la fel ca în sesizările precedente, autorul excepției a formulat la modul abstract critici referitoare la lipsa de claritate și previzibilitate, fără a demonstra existența unei ingerințe în vreun drept fundamental. 

În ceea ce privește articolul 31¹ alin. (5) din aceeași lege, Curtea a subliniat că, spre deosebire de sesizările care au stat la baza Deciziei nr. 149 din 30 septembrie 2021, în prezenta cauză, Curtea a fost sesizată prin intermediul unei excepții de neconstituționalitate ridicată într-un litigiu, al cărei rezultat poate influența cariera (mandatul constituțional) al Procurorului General. De asemenea, Curtea a ținut cont de recomandările Comisiei de la Veneția, care a menționat că acordarea unei puteri practic nelimitate Consiliului Superior al Procurorilor de a stabili cerințele substanțiale în care Procurorul General poate fi demis reprezintă o abordare extrem de contestabilă din punctul de vedere al preeminenței dreptului. Este acceptabil ca Consiliul Superior al Procurorilor să dezvolte normele substanțiale și procedura prevăzute în lege. Totuși, pare a fi excesiv ca Consiliul Superior al Procurorilor să aibă libertatea de a elabora astfel de norme. 

Din aceste motive, Curtea a decis să examineze în fond dacă articolul 31¹ alin. (5) din Legea cu privire la Procuratură, în redactarea de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 280 din 6 octombrie 2022, este conform cu articolul 125 alin. (2) din Constituție. 

Analiza Curții 

Curtea a notat că, potrivit articolului 125 alin. (1) din Constituție, Procurorul General este numit în funcție de către Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit. Prin Legea nr. 256 din 25 noiembrie 2016, care a stabilit noua redactare a articolului 125 din Constituție, legislatorul a urmărit scopul asigurării independenței Procurorului General și protejării procuraturii de ingerințe sau influențe necorespunzătoare, inclusiv din partea legislativului şi executivului (a se vedea ACC nr. 5 din 19 aprilie 2016, §§ 25, 28). 

În opinia Comisiei de la Veneția, este o chestiune de principiu că securitatea mandatului fix al membrilor autorităților de rang constituțional servește scopului asigurării independenței lor față de presiunile externe. Prin urmare, măsurile care ar periclita continuitatea mandatului și care ar interfera cu securitatea mandatului membrilor acestor autorități nasc suspiciunea că intenția din spatele acestor măsuri constă în influențarea deciziilor lor (Opinia amicus curiae comună urgentă nr. 1003/2020 din 11 decembrie 2020 a Comisiei de la Veneția și a Directoratului General pentru Drepturile Omului și Preeminența Dreptului (DGI) al Consiliului Europei privind cele trei întrebări cu caracter juridic referitoare la mandatul membrilor autorităților de rang constituțional (CDL-AD(2020)033), § 19).

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut că, atunci când este vorba de necesitatea protecției împotriva ingerințelor arbitrare în funcțiile lor de către autoritățile publice, nu poate fi trasată o linie clară între judecători și procurori. Astfel, toți membrii sistemului judiciar, fie judecători, fie procurori, ar trebui să beneficieze de protecție împotriva practicilor arbitrare ale puterii legislative sau executive. În legislația Republicii Moldova, deși este adevărat că procurorii își exercită funcțiile în mod autonom, iar judecătorii în mod independent, sistemul judiciar național nu face totuși o distincție fundamentală între statutul acestora. De asemenea, Curtea a remarcat importanța tot mai mare a echității procedurale în cauzele care implică revocarea procurorilor, inclusiv intervenția unei autorități independente de executiv și legislativ în ceea ce privește deciziile care afectează numirea și revocarea procurorilor (a se vedea Stoianoglo v. Republica Moldova, 24 octombrie 2023, §§ 37-39, 54). 

Cu privire la prevederile legale care îi oferă Consiliului Superior al Procurorilor competența stabilirii criteriilor de evaluare a performanțelor Procurorului General, Comisia de la Veneția a notat că procedura de evaluare a performanțelor Procurorului General ar trebui revizuită în mod semnificativ. În special, legea ar trebui să descrie în mod clar natura și indicatorii principali ai evaluării performanței și care este diferența acesteia de răspunderea disciplinară. Consiliul Superior al Procurorilor poate stabili reglementări specifice, dar întotdeauna în cadrul prevăzut de lege. Din punctul de vedere al preeminenței dreptului, oferirea Consiliului Superior al Procurorilor a unei puteri practic nelimitate de a stabili cerințele substanțiale în care Procurorul General poate fi demis reprezintă o abordare extrem de contestabilă. Astfel de norme trebuie să dispună de cel mai înalt nivel posibil de legitimitate (nr. 1058/2021 din 13 decembrie 2021 referitoare la amendamentele din 24 august 2021 la Legea cu privire la Procuratură, CDL-AD(2021)047, §§ 66, 105). 

Într-o altă opinie, Comisia de la Veneția a notat că este inadmisibilă oferirea către Consiliul Superior al Procurorilor a unei carte blanche în procesul definirii metodelor de evaluare a performanțelor și ponderea relativă a indicatorilor de performanță. Principiile de bază care reglementează procesul de evaluare ar trebui descrise în lege (a se vedea Opinia nr. 1086/2022 din 20 iunie 2022 referitoare la amendamentele la Legea cu privire la Procuratură, CDL-AD(2022)018, §§ 18-23, 42). 

Curtea a observat că, prin Legea nr. 280 din 6 octombrie 2022, în vederea implementării recomandărilor Comisiei de la Veneția din Opinia nr. 1058/2021, legislatorul a modificat prevederile legale în discuție și a reglementat, la articolul 31¹ alin. (5) din Legea cu privire la Procuratură, criteriile de evaluare a Procurorului General într-un mod mai detaliat.  

Curtea a reținut că nu contestă competența legislativului de a delega altor autorități posibilitatea de a reglementa, prin acte subordonate legii, detalii sau aspecte referitoare la punerea în executare a legii. Totuși, atunci când este pusă în discuție cariera unor persoane care dețin mandate de rang constituțional, reglementarea prin lege sau chiar prin Constituție a motivelor încetării acestor mandate, în special cele referitoare la condițiile în care aceste persoane pot fi demise, reprezintă o garanție esențială a stabilității mandatelor de rang constituțional. 

Având în vedere că Procurorul General exercită un mandat constituțional, oferirea Consiliului Superior al Procurorilor a atribuției de a reglementa criteriile substanțiale de evaluare a performanțelor Procurorului General, evaluare care poate conduce la demiterea sa, diminuează în mod semnificativ stabilitatea mandatului constituțional de Procuror General. Prin urmare, Curtea a subliniat că, în vederea protecției mandatului constituțional, criteriile de evaluare a performanțelor Procurorului General trebuie să fie stabilite de Parlament în lege, de o manieră clară. 

Așadar, Curtea a conchis că articolul 31¹ alin. (5) din Legea cu privire la Procuratură, în redactarea de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 280 din 6 octombrie 2022, care îi deleagă Consiliului Superior al Procurorilor competența stabilirii criteriilor de evaluare a performanțelor Procurorului General, nu respectă exigența prevăzută de articolul 125 alin. (2) din Constituție, potrivit căreia Procurorul General poate fi demis „în condițiile legii, pentru motive obiective”. 

Hotărârea Curții: 

Curtea a admis parțial sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 31¹ alineatele (1) și (5) din Legea cu privire la Procuratură și a omisiunii de a reglementa în Legea cu privire la Procuratură dreptul de a contesta raportul Comisiei de evaluare a performanțelor Procurorului General, ridicată de dl avocat Iurie Mărgineanu, în interesele dlui Alexandr Stoianoglo, parte în dosarul nr. 3-182/2021, pendinte la Curtea de Apel Chișinău. 

A declarat neconstituțional articolul 31¹ alin. (5) din Legea cu privire la Procuratură, în redactarea de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 280 din 6 octombrie 2022. 

A declarat inadmisibile celelalte capete ale sesizării. 

Hotărârea este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

Textul integral al hotărârii va fi disponibil pe pagina web a Curții Constituționale http://www.constcourt.md/