Textul briefing-ului susținut de Președintele Curții Constituționale, Domnica Manole, pe 30 septembrie 2021 (sesizările referitoare la pretinsa neconstituționalitate a unor modificări la Legea cu privire la Procuratură)

Stimați cetățeni,

Stimați reprezentanți ai presei,

Amendamentele recente la Legea cu privire la Procuratură pot fi analizate din două puncte de vedere: cel al compatibilității lor cu standardele internaționale și cel al caracterului lor acceptabil din perspectiva Constituției. Așa cum a subliniat și Comisia de la Veneția într-o opinie a sa, nu există niciun standard internațional care să le ceară statelor să aibă un consiliu al procurorilor, chiar dacă acest model este recomandat uneori pentru a asigura autonomia procuraturii.  

Astăzi, Curtea Constituțională a pronunțat o decizie de inadmisibilitate a trei sesizări referitoare la pretinsa neconstituționalitate a unor modificări la Legea cu privire la Procuratură. Primele două sesizări au fost depuse de Procurorul General al Republicii Moldova, iar cea de-a treia sesizare – de doi deputați.

Prevederile legale contestate în sesizări se referă, în special, la componența Consiliului Superior al Procurorilor și la plafonul de vârstă de 65 de ani pentru membrii Consiliului Superior al Procurorilor, la introducerea unui mecanism de evaluare a performanțelor Procurorului General și la posibilitatea eliberării din funcție a acestuia în cazul obținerii unui calificativ nesatisfăcător. Prevederile contestate au modificat și unele aspecte referitoare la răspunderea disciplinară a Procurorului General și la încetarea mandatelor adjuncților Procurorului General.

De asemenea, la data intrării în vigoare a prevederilor contestate, unul din membrii Consiliului Superior al Procurorilor din rândul societății civile avea împlinită vârsta de 65 de ani. În acest sens, Președintele Republicii a emis un decret privind încetarea de drept a mandatului acestui membru al Consiliului. Și acest decret a fost contestat la Curte.

Curtea a verificat incidența articolelor constituționale invocate. Au fost invocate, în special, principiul separației puterilor în stat, principiul autonomiei Procuraturii, principiul independenței Consiliului Superior al Procurorilor și dreptul la muncă.

Autorii sesizărilor au abordat, în principal, următoarele aspecte:

1.   Faptul că proiectul de lege prin care au fost introduse normele criticate nu a fost avizat de organele și instituțiile corespunzătoare până la votarea sa în prima lectură și că a fost încălcat dreptul deputaților de a prezenta în 30 de zile propuneri la proiectul de lege pentru examinare în prima lectură;

2.   Faptul că raportul întocmit de Comisia de evaluare a performanțelor Procurorului General, cu unul din calificativele „excelent”, „bine” sau „nesatisfăcător”, ar fi obligatoriu pentru Consiliul Superior al Procurorilor; 

3.   Faptul că legislatorul nu a reglementat dreptul de a contesta raportul de evaluare în instanța de judecată.

4.   Faptul că mandatul Procurorului General care este subiect al urmăririi penale se suspendă de drept pe perioada urmăririi penale;

5.   Faptul că Procurorului General nu-și poate continua activitatea în organele procuraturii în cazul în care mandatul său încetează prin eliberare din funcție ca urmare a evaluării performanțelor sau a aplicării sancțiunii disciplinare;

6.   Faptul că a fost redus numărul membrilor Consiliului Superior al Procurorilor de la 15 la 12, fiind afectată, aparent, condiția numărului important al procurorilor în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor;

7.   Faptul că a fost introdusă condiția vârstei maxime de 65 de ani pentru candidații la funcția de membru al Consiliului Superior al Procurorilor din partea societății civile și că nu a fost reglementat modul de punere în aplicare a acestor prevederi în privința situațiilor juridice născute în baza vechilor reglementări.

Din argumentele prezentate, Curtea nu a putut identifica vreo normă constituțională din care să rezulte obligația avizării inițiativelor legislative care au ca obiect modificări sau reforme în sistemul organelor procuraturii. Avizarea unor asemenea inițiative legislative este reglementată de legislația infra-constituțională, iar Curtea nu deține competența de a verifica dacă au fost respectate normele cu forță juridică inferioară Constituției.

Curtea a observat că proiectul de lege în discuție a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului pe 10 august 2021. Pe 13 august 2021, în cadrul ședinței plenare a Parlamentului, proiectul a fost votat în prima lectură. Pe 24 august 2021, legea a fost votată în a doua lectură. În acest caz, deputații interesați au avut posibilitatea să formuleze amendamente. Mai mult, Curtea a reținut că, potrivit stenogramei ședinței plenare din 24 august 2021, opoziția parlamentară a formulat mai multe amendamente la proiectul de lege care au fost dezbătute pe larg în Parlament.

În jurisprudența sa, Curtea a menționat că Procuratura nu face parte din puterea judecătorească și, așadar, nu este o putere în stat, ci contribuie, ca instituție publică autonomă, la înfăptuirea justiției. Curtea a observat că situarea instituției Procuraturii în Capitolul „Autoritatea judecătorească” din Constituție nu conduce la dobândirea automată a garanțiilor mandatului de judecător de către procurori. Acest fapt nu permite tratarea statutului procurorilor prin prisma principiilor separației puterilor în stat și independenței judecătorilor.

Analizând prevederile contestate care reglementează procedura de evaluare a performanțelor Procurorului General, Curtea nu a putut identifica în ce măsură este lezată autonomia Procuraturii. 

Constituția Republicii Moldova nu reglementează în detaliu organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Procurorilor. Acest fapt presupune că Legea cu privire la Procuratură poate lăsa loc, în principiu, pentru alte organisme, comitete sau comisii care contribuie la activitatea Consiliului Superior al Procurorilor sau cărora Consiliul le poate delega o parte din competențele sale. Un organism specializat implicat în procesul de selectare a candidaților pentru funcția de procuror poate fi constituțional dacă nu uzurpează competența substanțială de luare a deciziilor de către Consiliul Superior al Procurorilor.

După evaluarea performanțelor Procurorului General, Comisia de evaluare a performanțelor Procurorului General elaborează un raport motivat prin care propune acordarea unuia dintre următoarele calificative: „excelent”, „bine”, „nesatisfăcător”. Raportul cu calificativul propus se prezintă Consiliului Superior al Procurorilor. Acesta examinează raportul, putând adopta o hotărâre cu privire la acordarea unuia dintre calificativele „excelent”, „bine”, „nesatisfăcător” sau, dacă consideră că evaluarea efectuată de Comisie a avut loc cu încălcarea procedurii și această încălcare a avut un efect determinant asupra rezultatelor evaluării, o hotărâre de restituire a raportului pentru repetarea procedurii de evaluare a performanțelor. În cazul adoptării hotărârii privind acordarea calificativului „nesatisfăcător”, Consiliul Superior al Procurorilor propune Președintelui Republicii eliberarea din funcție a Procurorului General. Curtea a reținut că autoritatea care examinează raportul Comisiei de evaluare a performanțelor Procurorului General și decide asupra performanțelor acestuia este Consiliul Superior al Procurorilor. Astfel, nu este afectat rolul constituțional al Consiliului Superior al Procurorilor.

Cutea a observat că prevederile Codului administrativ îi oferă remedii juridice Procurorului General. Acesta poate formula acțiuni în contencios administrativ împotriva hotărârilor Consiliului Superior al Procurorilor. Curtea nu a putut constata vreun motiv care ar reclama reglementarea unui drept de a contesta în mod separat raportul Comisiei de evaluare a performanțelor, dat fiind caracterul de recomandare al acestuia.

Cu privire la suspendarea din funcție a Procurorului General pe perioada urmăririi penale împotriva sa, Curtea a reținut următoarele. Suspendarea din funcție a funcționarilor publici sau a altor salariați în cazul inițierii unei cauze penale este diferită de suspendarea din funcție a Procurorului General, dat fiind statutul său în ierarhia organelor de urmărire penală. Potrivit articolului 12 din Legea cu privire la Procuratură, Procurorul General şi adjuncții acestuia sunt, conform competențelor stabilite, conducători ai Procuraturii. Ordinele, dispozițiile şi indicațiile privind organizarea şi coordonarea activității Procuraturii, precum şi instrucțiunile metodologice şi de reglementare sunt obligatorii pentru procurorii din subordine. Procurorul General este procurorul superior ierarhic pentru toți procurorii din cadrul sistemului Procuraturii. De asemenea, Inspecția procurorilor este subordonată direct Procurorului General. Această subdiviziune a Procuraturii Generale este responsabilă, între altele, de verificarea activității organizatorice a procurorilor, de examinarea sesizărilor cu privire la faptele ce pot constitui abateri disciplinare și de pregătirea informațiilor pentru evaluarea performanțelor procurorului şi promovarea acestuia în alte funcții. Așadar, Curtea a admis că, în lipsa suspendării din funcție a Procurorului General, procurorul desemnat pentru a desfășura urmărirea penală în privința acestuia ar putea să nu dispună de o autonomie suficientă la luarea deciziilor, pe parcursul anchetei. Prin urmare, în asemenea cazuri, lipsa suspendării ar putea lipsi ancheta de efectivitate. 

Articolul 17 alin. (14) din Legea cu privire la procuratură stabilește că după încetarea exercitării mandatului, Procurorul General își poate continua activitatea în orice funcție de procuror vacantă, aleasă de el, fiind numit fără concurs, cu excepția cazului în care mandatul încetează prin eliberare din funcție ca urmare a evaluării performanțelor sau a aplicării sancțiunii disciplinare. Din textul acestei norme nu rezultă imposibilitatea Procurorului General de a-și continua activitatea în organele procuraturii în cazul în care mandatul său încetează prin eliberare din funcție ca urmare a evaluării performanțelor sau în cazul aplicării sancțiunii disciplinare, astfel cum afirmă autorii sesizărilor. Norma în discuție se referă la excluderea beneficiului Procurorului General de a fi numit în orice funcție vacantă, la alegere, fără concurs, în situațiile în care și-a încetat mandatul ca urmare a evaluării performanțelor sau a aplicării sancțiunii disciplinare. Totuși, dreptul la muncă nu presupune dreptul de a ocupa o funcție publică la alegere, fără concurs. În acest sens, nu există o problemă de drept constituțional. 

Cu privire la reducerea numărului membrilor Consiliului Superior al Procurorilor, Curtea a reținut următoarele. Articolul 125¹ alin. (2) din Constituție stabilește componența Consiliului Superior al Procurorilor. Norma constituțională prevede că Consiliul este constituit, în condițiile legii, din procurori aleși din cadrul procuraturilor de toate nivelele și din reprezentanți ai altor autorități, instituții publice sau ai societății civile. Constituția nu fixează numărul de membri ai Consiliului, nici proporția de membri procurori și membri reprezentanți ai altor autorități, instituții publice sau ai societății civile. Constituția menționează doar că procurorii în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor constituie o parte importantă. Constituția lasă la puterea discreționară a Parlamentului stabilirea prin lege a numărului membrilor Consiliului Superior al Procurorilor și a cotei membrilor din rândul procurorilor, cu condiția ca aceștia să constituie o parte importantă. Condiția părții importante nu echivalează cu condiția majorității. Din articolul 69 al Legii cu privire la Procuratură rezultă că cinci membri din cei doisprezece ai Consiliului Superior al Procurorilor sunt procurori. Astfel, numărul procurorilor în Consiliu reprezintă peste 40% din numărul total al membrilor, adică o parte importantă din totalul membrilor. În viziunea Curții, o asemenea componență a Consiliului nu încalcă echilibrul între condiția asigurării independenței procurorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Procurorilor. 

Curtea a mai notat că stabilirea unor criterii pentru exercitarea unor activități nu poate fi privită, a priori, ca o încălcare a dreptului constituțional la muncă sau ca o discriminare în raport cu exercitarea altor activități. O asemenea limitare poate avea un caracter necesar atunci când este determinată de specificul unei profesii care, datorită exigențelor sporite față de calitățile fizice şi psihice ale persoanei, nu poate fi exercitată de persoane în etate sau atunci când servește ca a măsură de optimizare a utilizării forței de muncă în unele sectoare de activitate. Impunerea unei limite de vârstă nu exclude posibilitatea persoanelor de a-și continua munca în alte segmente care au tangență cu profesia lor. Având în vedere jurisprudența sa anterioară, Curtea nu a putut constata lezarea dreptului la muncă și a independenței Consiliului Superior al Procurorilor prin stabilirea unei condiții de vârstă pentru candidații la funcția de membru în Consiliu și a unei limite de vârstă pentru membrii săi. 

Cu referire la contestarea Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 147-IX din 6 septembrie 2021 și a lipsei unor dispoziții tranzitorii care să stabilească modul de punere în aplicare a condiției vârstei de 65 de ani în cazul membrilor care aveau împlinită această vârstă la data intrării în vigoare a legii, Curtea a reținut următoarele. În lipsa unor prevederi exprese referitoare la aplicarea în timp a prevederilor prin care a fost introdus temeiul încetării mandatului membrului Consiliului Superior al Procurorilor în cazul atingerii vârstei de 65 de ani, le revine instanțelor de drept comun să aplice normele generale de interpretare a legilor pentru a stabili legalitatea decretului contestat. În acest sens, Curtea nu deține competența soluționării conflictelor legilor în timp, aceasta fiind competența instanțelor de judecată. Curtea nu deține competența de a verifica dacă au fost respectate normele cu forță juridică inferioară Constituției. 

Curtea a declarat sesizările inadmisibile și nu le-a acceptat pentru examinare în fond. Vă mulțumesc!