Big Brother Watch și alții v. Regatul Unit. Conformitatea cu Convenția a unui regim de supraveghere secretă care presupune interceptarea în masă a comunicărilor externe. Încălcări

Big Brother Watch și alții v. Regatul Unit - 58170/13, 62322/14 și 24960/15
Hotărârea din 13.9.2018 [Secția I]

Articolul 35

Articolul 35-1

Epuizarea căilor interne de atac

Remediu efectiv pe plan național

Efectivitatea unei plângeri privind conformitatea generală cu Convenția a unui regim de supraveghere, adresată Tribunalului cu competențe de investigare: admisibilă

Articolul 8

Articolul 8-1

Respectarea vieții private

Conformitatea cu Convenția a unui regim de supraveghere secretă care presupune interceptarea în masă a comunicărilor externe: încălcări

Articolul 10

Articolul 10-1

Libertatea de exprimare

Protecția insuficientă a materialelor jurnalistice confidențiale în baza schemelor electronice de supraveghere: încălcări

În fapt - Reclamanții, un număr de companii, de instituții filantropice, de organizații și de persoane private au formulat trei cereri în adresa Curții, plângându-se de întinderea și de amploarea programelor de supraveghere electronică operate de către Guvernul Regatului Unit. Reclamanții credeau că din cauza naturii activității lor, le puteau fi interceptate comunicările electronice de către serviciile de intelligence ale Regatului Unit, puteau fi obținute de către serviciile de intelligence ale Regatului Unit după ce au fost interceptate de către guvernele străine și/sau puteau fi obținute de către autoritățile Regatului Unit de la Furnizorii serviciului de comunicații (CSP).

Reclamanții s-au plâns cu privire la compatibilitatea cu articolul 8 a celor trei regimuri discrete: regimul de interceptare în masă a comunicărilor în baza secțiunii 8(4) din Legea privind regulile de investigare (RIPA); regimul de împărțire a informațiilor; și regimul de achiziționare a informațiilor din comunicări în baza Capitolului al doilea din RIPA.

Reclamanții din cel de-al treilea caz din cele reunite au formulat fiecare câte o cerere în fața Tribunalului cu competențe de investigare (IPT), susținând existența unor încălcări ale articolelor 8, 10 și 14 din Convenție. Cu privire la interceptările comunicărilor externe în baza unui ordin emis potrivit secțiunii 8(4) din RIPA, IPT a reținut că regimul și garanțiile existente erau conforme în mod suficient cu cerințele Curții Europene stabilite în cauza Weber și Saravia v. Germania (dec.) referitoare la „prevederea de lege" în scopurile articolului 8 din Convenție. Totuși, el a identificat două încălcări de ordin „tehnic" ale articolului 8 privitoare la, într-un caz, stocarea pentru o perioadă mai mare decât cea permisă a materialului interceptat în mod legal și, într-un alt caz, a eșecului de respectare în mod adecvat a procedurii de selectare pentru examinare. Reclamanții din primul și din cel de-al doilea cazuri reunite nu au formulat plângeri în adresa IPT.

În drept

Articolul 35 (epuizarea căilor interne de atac): IPT era un tribunal specializat care era singurul competent să audieze susținerile referitoare la ingerințele incorecte în materie de comunicări, ca rezultat al unei anchete prevăzute de RIPA. Acesta a analizat atât conformitatea generică a regimului de interceptare relevant, cât și aspectul specific referitor la încălcarea, în realitate, a drepturilor individuale ale reclamantului. Persoanele implicate în autorizarea și în efectuarea mandatului de interceptare erau obligate să prezinte toate documentele pe care IPT le-ar fi putut solicita, inclusiv documentele referitoare la dispozițiile interne de prelucrare a datelor care nu puteau fi făcute publice din motive de securitate națională, indiferent dacă aceste documente le sprijineau sau le subminau apărarea. Atunci când era posibil, IPT era împuternicit să desfășoare ședințe publice, iar în cadrul ședințelor în camera de consiliu putea desemna un avocat de pe lângă Tribunal pentru a depune observații în numele reclamanților care nu puteau fi reprezentați. Atunci când formula o apreciere în privința unei plângeri, IPT avea competența de a acorda despăgubiri și de a lua orice măsură pe care o considera potrivită, inclusiv casarea sau anularea oricărui mandat și dispunerea distrugerii dosarelor. La examinarea plângerii formulate de către reclamanții din cel de-al treilea caz din cele reunite, IPT a utilizat toate aceste competențe în beneficiul reclamanților.

Atât din perspectiva modului în care IPT și-a exercitat competențele în ultimii cincisprezece ani, cât și din cea a impactului real al hotărârilor sale asupra dreptului și a practicilor interne, preocupările exprimate de către Curte în cauza Kennedy v. Regatul Unit în privința eficacității acesteia ca remediu pentru plângerile privind conformitatea generală a unui regim de supraveghere secretă nu mai erau valide.

Curtea a considerat că, în cazul în care IPT constata că un regim de supraveghere este incompatibil cu Convenția, Guvernul se asigura că toate deficiențele au fost remediate și rezolvate. Prin urmare, în timp ce probele prezentate până acum de către Guvern ar fi putut să nu demonstreze existența unei „obligații legale" care ar reclama remedierea oricărei incompatibilități identificate de către IPT, în privința eficacității remediului, Curtea a acceptat totuși că practica de punere în aplicare a concluziilor sale privind incompatibilitatea dreptului intern cu Convenția era suficient de clară pentru a fi respectată.

Totuși, Curtea a recunoscut că, în momentul în care reclamanții din primul și din cel de-al doilea din cazurile reunite au depus cererile, aceștia nu puteau fi acuzați de faptul că s-au bazat pe cauza Kennedy ca autoritate pentru afirmarea faptului că IPT nu a constituit un remediu eficient pentru plângerea privind conformitatea generală a unui regim de supraveghere cu Convenția. Prin urmare, aceasta a constatat existența unor circumstanțe speciale care i-au absolvit pe acești reclamanți de obligația de a-și prezenta inițial plângerile în fața IPT.

Articolul 8

(a) Regimul prevăzut de secțiunea 8(4)

(i) Principiile generale referitoare la măsurile de supraveghere secretă, inclusiv interceptarea comunicărilor - În jurisprudența sa privind interceptarea comunicărilor în cadrul anchetelor penale, Curtea a dezvoltat următoarele șase cerințe minime care trebuie stabilite în legislație pentru a se evita abuzurile de putere: natura infracțiunilor care ar putea reclama un mandat de interceptare; o definiție a categoriilor de persoane supuse interceptării convorbirilor; o limită a duratei de interceptare; procedura care trebuie urmată pentru examinarea, utilizarea și stocarea datelor obținute; măsurile de precauție care trebuie luate la comunicarea datelor către alte părți; și circumstanțele în care datele interceptate pot sau trebuie să fie șterse sau distruse. În cauza Roman Zakharov v. Rusia [MC], Curtea a confirmat că aceleași șase cerințe minime erau aplicabile și în cazurile în care interceptarea era efectuată din motive de securitate națională; totuși, pentru a stabili dacă legislația contestată a încălcat articolul 8, aceasta a trebuit să aibă în vedere și reglementarea controlului implementării măsurilor de supraveghere secretă, orice mecanisme de notificare și remediile prevăzute de dreptul național.

Revizuirea și controlul măsurilor de supraveghere secretă ar putea interveni în trei etape: atunci când s-a dispus pentru prima dată instituirea supravegherii, în timp ce aceasta a fost efectuată, sau după ce aceasta a fost finalizată. În privința primelor două etape, înseși natura și logica supravegherii secrete impuneau că nu doar ca supravegherea în sine, ci și revizuirea concomitentă trebuiau efectuate fără informarea persoanei. Prin urmare, pentru că persoana ar fi în mod obligatoriu împiedicată să solicite din proprie inițiativă un remediu eficient sau să participe direct în cadrul vreunei proceduri de revizuire, fusese necesar ca înseși procedurile stabilite să acorde garanții adecvate și echivalente pentru protejarea drepturilor acesteia. Într-un domeniu în care abuzul era posibil atât de ușor în cazurile particulare și care ar putea avea consecințe atât de dăunătoare pentru societatea democratică per ansamblu, era dezirabil, în principiu, să se încredințeze controlul și supravegherea unui judecător, controlul judiciar acordând cele mai bune garanții de independență, de imparțialitate și de procedură corectă.

În privința celei de-a treia etape, după finalizarea supravegherii, problema notificării ulterioare a măsurilor de supraveghere era indisolubil legată de efectivitatea remediilor din fața tribunalelor și, prin urmare, de existența unor garanții efective împotriva abuzului autorităților care monitorizau. În principiu, persoana în discuție nu avea posibilitatea de a apela la tribunale, cu excepția cazului în care aceasta era informată despre măsurile luate fără înștiințarea sa și putea, astfel, să conteste în mod retrospectiv legalitatea acestora sau, ca alternativă, cu excepția cazului în care persoana care bănuia că a fost supusă supravegherii putea să se adreseze tribunalelor, a căror competență nu depindea de informarea subiectului supravegherii în privința măsurilor luate.

(ii) Testul care trebuie aplicat - Curtea a respins argumentul reclamanților potrivit căruia cele șase cerințe minime ar trebui „actualizate" prin includerea cerințelor privind dovezile obiective de bănuială rezonabilă în privința persoanelor pentru care s-au cerut informații, autorizarea judiciară independentă prealabilă a mandatelor de interceptare și notificările ulterioare ale subiectului supus supravegherii.

Este evident că interceptarea în masă constituia un mijloc important pentru atingerea obiectivelor legitime urmărite, în special în contextul nivelului actual de pericol generat atât de terorismul global, cât și de crimele grave. Prin definiție, interceptarea în masă era una generală, iar necesitatea existenței unei „bănuieli rezonabile" ar face imposibilă funcționarea unei asemenea scheme. În mod similar, cerința unei „notificări ulterioare" presupunea existența unor obiective de supraveghere clar definite, fapt care nu era suficient în cazul unui regim de interceptare în masă. Deși Curtea a considerat că autorizația judiciară constituie o garanție importantă și, eventual, „cea mai bună practică", ea nu putea fi nici necesară, nici suficientă în sine pentru a asigura conformitatea cu articolul 8 din Convenție. Dimpotrivă, ar fi trebuit să se țină cont de funcționarea actuală a sistemului de interceptare, inclusiv de checks and balances (limitările și contraponderile) exercițiului puterii, precum și de existența sau de lipsa oricăror probe ale abuzului real.

Prin urmare, Curtea va examina justificarea oricărei ingerințe prin referire la cele șase cerințe minime, pe care le va adapta, dacă este necesar, pentru a reflecta funcționarea unui regim de interceptare în masă. De asemenea, aceasta va ține cont și de factorii relevanți adiționali pe care i-a identificat în cauza Roman Zakharov.

(iii) Câmpul de aplicare al măsurilor de supraveghere secretă - Analizând primele două cerințe minime, Curtea a considerat că prevederea legală relevantă era suficient de clară, dându-le cetățenilor un indiciu adecvat privind circumstanțele și condițiile în care ar putea fi emis un mandat prevăzut de secțiunea 8(4). Nu au existat probe care să sugereze că Secretarul de Stat a autorizat mandate fără o examinare corectă și adecvată. Procedura de autorizare a făcut obiectul unui control independent, iar IPT deținea o competență largă pentru a examina orice plângere privind interceptările ilegale. Curtea a acceptat că prevederile privind durata și reînnoirea mandatelor de interceptare, prevederile referitoare la stocarea, la accesarea, la examinarea și la utilizarea datelor interceptate, prevederile privind procedura care trebuie urmată pentru comunicarea datelor interceptate către alte părți și prevederile privind ștergerea și distrugerea materialului interceptat erau suficient de clare pentru a acorda garanții adecvate împotriva abuzului.

În privința selectării comunicărilor pentru examinare, odată ce convorbirile erau interceptate și filtrate, cele care nu erau casate în timpul apropiat erau verificate ulterior; în primul rând, prin aplicarea automată, prin intermediul computerului, a unor criterii de sortare simple (cum ar fi adresele de e-mail sau numerele de telefon) și a unor criterii inițiale de căutare, iar ulterior prin utilizarea căutărilor complexe. Criteriile de sortare și criteriile de căutare nu trebuiau făcute publice, nici nu trebuiau enumerate în mandatul de interceptare. Totuși, criteriile de căutare și de sortare utilizate pentru filtrarea comunicărilor interceptate trebuiau să facă obiectul unui control independent; o garanție care părea să lipsească în regimul de la secțiunea 8(4). În practică, singurul control independent al procesului de filtrare și de selectare a datelor interceptate supuse examinării era auditul post factum, efectuat de către Comisarul pentru Interceptarea Comunicărilor și, în cazul depunerii unei cereri, IPT-ul. În cadrul unui regim de interceptare în masă, în care discreția de a intercepta nu era restricționată în mod semnificativ de condițiile mandatului, garanțiile aplicabile la etapa de filtrare și de selectare pentru etapa examinării trebuiau să fie, în mod necesar, mai puternice.

Curtea a fost mulțumită de faptul că serviciile de intelligence ale Regatului Unit și-au asumat cu seriozitate obligațiile în baza Convenției și că nu au făcut abuz de puterea lor în baza secțiunii 8(4) din RIPA. Totuși, o examinare a acestor competențe a identificat două motive principale de îngrijorare: în primul rând, lipsa supravegherii întregului proces de selectare, inclusiv selectarea titularilor interceptării, criteriile de selectare și criteriile de căutare pentru filtrarea comunicărilor interceptate și selectarea materialului pentru examinarea de către un analist; și, în al doilea rând, lipsa vreunei garanții reale aplicabile selectării datelor comunicărilor aferente pentru examinare. În contextul acestor deficiențe, Curtea a constatat că regimul secțiunii 8(4) nu îndeplinea standardul „calității legii" și nu putea să mențină „ingerința" în sfera a ceea ce era „necesar într-o societate democratică".

Concluzie: încălcare (cinci voturi la două).

(b) Regimul de partajare a datelor de intelligence - Este pentru prima dată când i s-a solicitat Curții să aprecieze aplicabilitatea Convenției în raport cu un regim de partajare a datelor de intelligence. Ingerința în discuție nu a fost provocată de interceptarea convorbirilor propriu-zise, ci a constat în recepționarea materialului interceptat și în stocarea, examinarea și utilizarea ulterioară de către serviciile de intelligence ale statului reclamat. Pentru a evita abuzurile de putere, circumstanțele în care materialul interceptat putea fi solicitat de către serviciile străine de intelligence trebuiau să fie stabilite în dreptul național. Deși circumstanțele în care ar putea fi formulată o asemenea cerere puteau să nu fie identice cu circumstanțele în care statul putea efectua ca atare interceptarea, acestea trebuiau, totuși, circumscrise în mod suficient pentru a împiedica statele, pe cât posibil, să utilizeze această competență pentru eludarea dreptului național sau a angajamentelor în baza Convenției.

Curtea s-a arătat mulțumită de existența unei baze juridice pentru solicitarea de informații intelligence din partea agențiilor străine de intelligence, de faptul că această lege era suficient de accesibilă și de faptul că urmărea mai multe scopuri legitime. Mai mult, Curtea a considerat că dreptul intern relevant și codul indicau cu suficientă claritate procedura de solicitare a interceptării sau de transfer al materialului interceptat de la agențiile străine de intelligence. Nu existase nicio dovadă a unor deficiențe semnificative în aplicarea și în funcționarea regimului.

Concluzie: nicio încălcare (cinci voturi la două).

(c) Regimul Capitolului II - Regimul prevăzut de Capitolul II le-a permis anumitor autorități publice să obțină datele convorbirilor de la Furnizorii serviciului de comunicații (CSP). Dreptul intern, astfel cum a fost interpretat de către autoritățile interne în lumina hotărârilor Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), reclama ca orice regim care le permite autorităților să acceseze datele deținute de către CSP să aibă un acces limitat în scopul combaterii „crimelor grave", iar accesul trebuia supus unei analize prealabile de către un tribunal sau de către o autoritate administrativă independentă. De vreme ce regimul prevăzut de Capitolul II permitea accesul la datele deținute în scopul combaterii infracțiunii (nu și a „infracțiunii grave") și, cu excepția cazului în care era solicitat accesul în scopul determinării sursei jurnalistului, nu făcea obiectul unui control prealabil din partea tribunalului sau a autorității administrative independenet, el nu putea fi în conformitate cu legea, în sensul articolului 8 din Convenție.

Concluzie: încălcare (șase voturi la unul).

Articolul 10: Reclamanții din cel de-al doilea dintre cazurile reunite, un jurnalist și o agenție de știri,  s-au plâns de existența unei ingerințe în materialele jurnalistice confidențiale, generată de operarea regimurilor prevăzute de secțiunea 8(4) și de Capitolul II.

 (a) Regimul secțiunii 8(4) - Măsurile de supraveghere prevăzute de regimul din secțiunea 8(4) nu vizau monitorizarea jurnaliștilor sau dezvăluirea surselor jurnalistice. De regulă, autoritățile află dacă au fost interceptate comunicările unui jurnalist numai atunci când examinează convorbirile interceptate. Ca atare, interceptarea unor astfel de comunicări nu ar putea fi caracterizată, în sine, ca o ingerință deosebit de gravă în libertatea de exprimare. Totuși, ingerința ar fi mai mare dacă aceste comunicări ar fi selectate pentru examinare și va fi „justificată doar printr-o cerință mai importantă, în interes public" dacă va fi însoțită de garanții suficiente referitoare atât la circumstanțele în care pot fi selectate în mod intenționat pentru examinare, cât și la protecția confidențialității, în cazul în care ele au fost selectate pentru examinare, fie în mod intenționat, fie într-un alt mod.

A constituit o preocupare deosebită faptul că nu existau cerințe care să circumscrie competența serviciilor de intelligence de a căuta materiale jurnalistice confidențiale sau alte materiale (de exemplu, prin utilizarea ca criteriu de selecție a adresei de e-mail a jurnalistului), sau de a le solicita analiștilor ca, în selectarea materialului ce urmează a fi examinat, să acorde o atenție importanței unui asemenea material. În consecință, s-ar părea că analiștii ar putea căuta și examina fără restricții atât conținutul, cât și datele comunicărilor aferente convorbirilor interceptate.

Din perspectiva posibilului efect inhibitor pe care l-ar putea avea vreo ingerință în confidențialitatea comunicărilor lor și, în special, pentru sursele lor, în privința libertății presei și, în lipsa unor reglementări publicate care limitează posibilitatea serviciilor de intelligence de căutare și de examinare a unui material diferit de cel care „fusese justificat de o cerință imperativă în interes public", Curtea a constatat că a existat o încălcare a articolului 10 din Convenție.

 (b) Regimul Capitolului II - La examinarea plângerii formulate de către reclamanți în baza articolului 8, Curtea a conchis că regimul prevăzut de Capitolul II nu era în conformitate cu legea, deoarece acorda acces la datele dobândite în scopul combaterii infracțiunilor (altele decât „crimele grave") și, cu excepția cazului în care accesul era solicitat în scopul stabilirii sursei unui jurnalist, el nu constituia obiectul unui control prealabil de către un tribunal sau o autoritate administrativă independentă.

Curtea a recunoscut că, atunci când erau solicitate date în scopul identificării sursei unui jurnalist, regimul prevăzut de Capitolul II acorda o protecție sporită. Totuși, aceste prevederi erau aplicabile numai în cazul în care scopul cererii era stabilirea sursei; prin urmare, ele nu se aplicau în toate cazurile în care exista o solicitare de obținere a datelor privind comunicările unui jurnalist, sau în cazul în care era posibilă o asemenea intruziune colaterală. Mai mult, în cazurile privind accesul la datele convorbirilor unui jurnalist nu existau prevederi speciale care să limiteze accesul la scopul combaterii „crimelor grave". Prin urmare, Curtea a considerat că, în sensul capătului de cerere în baza articolului 10, regimul nu poate fi „în conformitate cu legea".

Concluzie: încălcări (șase voturi la unu).

De asemenea, Curtea a respins plângerile în baza articolului 6 și al articolului 14, coroborate cu articolele 8 și 10 ale Convenției ca vădit nefondate.

Articolul 41: niciun capăt de cerere referitor la prejudiciul suferit.

(Vezi Weber și Saravia v. Germania (dec.), 54934/00, 29 iunie 2006, Nota informativă 88; Kennedy v. Regatul Unit, 26839/05, 18 mai 2010, Nota informativă 130; Roman Zakharov v. Rusia [MC], 47143/06, 4 decembrie 2015, Nota informativă 191; vezi și Liberty și alții v. Regatul Unit, 58243/00, 1 iulie 2008, Nota informativă 110; Malone v. Regatul Unit, 8691/79, 2 august 1984; Ben Faiza v. Franța (dec.), 31446/12, 8 februarie 2018)

© Această traducere îi aparține Curții Constituționale. Originalul se găsește în baza de date HUDOC. Orice preluare a textului se va face cu următoarea mențiune: „Traducerea acestui rezumat de hotărâre a fost efectuată de către Curtea Constituțională a Republicii Moldova".