Curtea a verificat prevederile Codului electoral referitoare la particularitățile reflectării alegerilor de către instituțiile mass-media

Marți, 16 iulie 2024, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 16 privind excepțiile de neconstituționalitate a unor prevederi din articolul 90 alin. (2) din Codul electoral (sesizările nr. 233g/2023, nr. 248g/2023, nr. 29g/2024, nr. 51g/2024 și nr. 81g/2024). 

Circumstanțele cauzei 

La originea cauzei s-au aflat sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate a textului „nu pot avea intervenţii directe sau indirecte şi nu pot fi vizaţi de terţi în alte programe audiovizuale decât cele cu caracter electoral, stabilite expres în declaraţiile politicilor editoriale ale furnizorilor de servicii media” din articolul 90 alin. (2) din Codul electoral, adoptat prin Legea nr. 325 din 8 decembrie 2022, ridicate de dl avocat Dumitru Pavel, în interesele „Reforma Art” SRL, parte în dosarele nr. 3-185/2023, nr. 3-214/2023, nr. 3-220/2023 și nr. 3-207/2023, pendinte la Curtea de Apel Chișinău, și, respectiv, de dl avocat Vitalie Enachi, în interesele AO „Media Alternativă”, parte în dosarul nr. 3-195/2023, pendinte la Curtea de Apel Chișinău. 

Autorii sesizărilor au susținut că prevederile contestate din articolul 90 alin. (2) din Codul electoral constituie o ingerință excesivă în conținutul serviciilor de programe ale serviciilor media audiovizuale în perioada electorală. Autorii excepțiilor au menționat că interzicerea difuzării informațiilor despre concurenții electorali în alte emisiuni de analiză politică decât cele care sunt dedicate campaniei electorale reprezintă o limitare a libertății de exprimare și a dreptului la informație. Mai mult,  măsura contestată interzice orice menționare a numelui concurentului electoral, indiferent de contextul în care acesta este vizat. Astfel, în perioada electorală libertatea de exprimare a presei audiovizuale este limitată atunci când nu pot fi difuzate subiecte care îi au ca protagoniști pe actualii concurenți electorali, indiferent de faptul dacă enunțurile se referă la activitatea lor anterioară, la investigații jurnalistice realizate anterior despre ei sau la potențiale cauze penale, civile, contravenționale. Autorii excepțiilor au susținut că interdicția în discuție reprezintă o imixtiune în libertatea presei și limitează pluralismul mediatic, fapt care afectează dreptul jurnaliștilor de a-și exercita liber meseria și de a informa publicul. Pe baza acestor motive, autorii excepțiilor de neconstituționalitate au susținut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 1, 7, 8, 32, 34 și 54 din Constituție. 

La etapa verificării admisibilității sesizărilor, Curtea a stabilit că argumentele autorilor sesizărilor în raport cu prevederile articolului 90 alin.(2) din Codul electoral fac incidente articolele 32, 34 și 54 din Constituţie. 

Analiza Curții

Analizând prevederile contestate, Curtea a reținut că articolul 90 alin. (2) din Codul electoral prevede că în perioada electorală, în serviciile media audiovizuale, grupurile de iniţiativă, concurenţii electorali (candidaţii în alegeri), participanţii la referendum, reprezentanţii şi persoanele de încredere ale acestora nu pot avea intervenţii directe sau indirecte şi nu pot fi vizaţi de terţi în alte programe audiovizuale decât cele cu caracter electoral, stabilite expres în declaraţiile politicilor editoriale ale furnizorilor de servicii media. Programele audiovizuale cu caracter electoral (programele de știri și actualități, emisiunile de informare electorală, emisiunile de promovare electorală, dezbaterile electorale, programele de publicitate electorală) sunt realizate și difuzate doar în perioada electorală și, după caz, în campania electorală, cu respectarea prevederilor Codului serviciilor media audiovizuale și ale Regulamentului privind reflectarea alegerilor de către instituțiile mass-media aprobat de Comisia Electorală Centrală (articolul 90 alin. (1) și alin. (3)).

Curtea a efectuat doar o analiză a legislaţiei relevante la modul abstract, pentru a stabili dacă aceasta respectă principiile constituţionale interpretate în concordanţă cu standardele care pot fi deduse din Convenţie, prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene (a se vedea HCC nr. 27 din 13 noiembrie 2020, § 72). Astfel, Curtea a examinat dacă prevederile contestate de autori respectă standardul calităţii legii și dacă sunt proporționale, lato sensu, prin raportare la scopul legitim urmărit.

Referitor la condiţia accesibilităţii, Curtea a reţinut că prevederile supuse controlului constituţionalităţii corespund acestui criteriu, deoarece se regăsesc în Codul electoral, adoptat prin Legea nr. 325 din 8 decembrie 2022, care este publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 426-427 din 23 decembrie 2022, art. 770, şi, astfel, operează prezumţia cunoaşterii legii.

Referitor la respectarea condiţiei previzibilităţii legii, Curtea a menționat că legislatorul a reglementat în mod clar și previzibil particularităţile reflectării alegerilor de către instituţiile mass-media în articolul 90 alin. (2) din Codul electoral.

Prin urmare, Curtea a reţinut că normele contestate îndeplinesc exigenţele calităţii legii, fiind accesibile, clare şi previzibile, și că, în consecință, ingerința este „prevăzută de lege”.

Referitor la realizarea unui scop legitim, Curtea a reiterat că una dintre condiţiile obligatorii pe care trebuie să le respecte legislatorul în cazul în care reglementează o ingerinţă în dreptul protejat de articolele 32 şi 34 din Constituţie este ca aceasta să urmărească cel puţin un scop legitim prevăzut de articolul 54 alin. (2) din Constituţie.

Curtea a notat că autoritățile din domeniul audiovizualului au obligația să supravegheze modul în care furnizorii de servicii media audiovizuale prezintă concurenții electorali și să identifice manipulările sau favoritismele, pe baza analizelor efectuate. Monitorizarea sistematică a furnizorilor de servicii media audiovizuale ajută organismele de reglementare să identifice neconformitățile și să ia măsuri prompte de remediere. În timpul alegerilor, rezultatele acestei analize demonstrează modul în care mass-media audiovizuală se comportă și informează publicul și concurenții despre aspectele relevante. Astfel, o conduită corectă a mass-media față de toate partidele politice și candidați, precum și o conduită corectă a mass-media în prezentarea informațiilor care sunt relevante pentru opțiunile electorale sunt esențiale pentru asigurarea unor alegeri democratice corecte. Pentru un proces electoral liber și just este necesar ca furnizorii de servicii media să trateze cu obiectivitate toți concurenții și să depună eforturi pentru a prezenta reportaje prompte, corecte și nepărtinitoare, legate de toate evoluțiile politice și electorale. Curtea a avut în vedere faptul că autoritățile statului au obligația pozitivă de a asigura informarea corectă a cetățenilor. Astfel, dispozițiile legale care restricționează intervențiile directe sau indirecte ale grupurilor de inițiativă, ale concurenților electorali, ale participanților la referendum în afara programelor audiovizuale stabilite expres în declarațiile politicilor editoriale ale furnizorilor de servicii media contribuie la asigurarea unei campanii electorale echitabile și la prevenirea manipulării mediilor de comunicare în scopuri politice.

Curtea a reținut că limitarea comunicării informațiilor despre concurenții electorali în alte emisiuni decât cele destinate campaniei electorale poate contribui la menținerea echilibrului și imparțialității în acoperirea mediatică a alegerilor, evitând distorsiunile în relatările despre diferiți candidați sau partide politice și promovând un proces electoral corect și democratic. Totodată, prin restricționarea comunicării informațiilor despre concurenții electorali în alte emisiuni decât cele destinate campaniei electorale, legislatorul urmărește să limiteze influența excesivă a unor anumite părți sau interese în media asupra opiniei publice și, prin urmare, contribuie la protejarea diversității de opinii în cadrul procesului democratic. Așadar, dispozițiile contestate urmăresc realizarea mai multor scopuri legitime menționate în articolul 54 alin. (2) din Constituţie (e.g., protejarea drepturilor, libertăților şi demnității altor persoane) şi demonstrează că există o legătură rațională cu aceste scopuri.

Curtea a analizat măsura contestată, în partea în care urmărește un scop legitim, sub aspectul „dacă există măsuri alternative mai puţin intruzive, care au legătură cu scopurile legitime urmărite”.

Referitor la existența unor măsuri alternative mai puţin intruzive, care au legătură cu scopurile legitime urmărite Curtea a reținut următoarele.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut că, în domeniul audiovizualului, aceste principii îi impun statului, garantul final al pluralismului (a se vedea Manole și alții v. Republica Moldova, 17 septembrie 2009, § 99), obligația de a garanta, pe de o parte, accesul publicului, prin televiziune și radio, la informații imparțiale și exacte, precum și o pluralitate de opinii și de comentarii care reflectă în special diversitatea opiniilor politice din țară, iar pe de altă parte, protecția jurnaliștilor și a altor profesioniști ai mass-media audiovizuale împotriva obstacolelor în calea comunicării acestor informații și comentarii.

În acest context, Curtea a reținut că pentru a evita compromiterea valorii pluralismului dezbaterilor publice, a alegerilor și a procesului democratic și a asigura respectarea principiilor echității, echilibrului și imparțialității legislatorul a reglementat particularitățile reflectării alegerilor de către instituțiile mass-media. Potrivit articolului 90 alin. (5) din Codul electoral, în primele șapte zile de la începerea perioadei electorale, furnizorii de servicii media depun la Consiliul Audiovizualului o declarație privind politica editorială pentru reflectarea alegerilor sau o notificare prin care informează că nu participă la reflectarea alegerilor.

Curtea a observat că prevederile contestate condiționează reflectarea alegerilor de către instituțiile mass-media prin stabilirea unei liste precise de programe cu caracter electoral, care trebuie incluse în declarațiile politicilor editoriale ale furnizorilor de servicii media. Potrivit articolului 90 alin. (2) din Codul electoral, sunt programe audiovizuale cu caracter electoral: (i) programele de știri și actualități, (ii) emisiunile de informare electorală, (iii) emisiunile de promovare electorală, (iv) dezbaterile electorale și (v) programele de publicitate electorală.

La prima vedere, această separare a conținutului mediatic electoral de cel non-electoral ar fi benefică, deoarece în perioada electorală există întotdeauna riscul diluării conținutului mediatic electoral cu cel non-electoral, fapt care poate afecta interesele consumatorilor de informații. De asemenea, este în interesul alegătorilor să poată deosebi conținutul mediatic electoral de cel non-electoral.

Totuși, nu poate fi făcută o delimitare rigidă, dat fiind faptul că participanții la procese electorale pot fi și persoane publice, iar serviciile media ar putea să-i abordeze și în emisiuni non-electorale pe marginea unor chestiuni de interes general. De asemenea, serviciile media ar trebui să demonstreze flexibilitate în activitate.

În această cauză, Curtea a observat că în perioada electorală norma contestată le interzice serviciilor media să vizeze participanții la procesele electorale, fie cu o conotație pozitivă, fie cu o conotație negativă, în programele audiovizuale cu caracter non-electoral. Pentru a-i viza pe participanții la procesul electoral în perioada electorală, serviciile media pot acționa doar în cadrul programelor audiovizuale cu caracer electoral, menționate în Declarația privind politica editorială pentru acoperirea alegerilor, comunicată din timp Consiliului Audiovizualului.

Curtea a admis că această măsură îi permite Consiliului Audiovizualului să exercite un control efectiv asupra respectării politicii editoriale a serviciilor media în perioada electorală. În același timp, Curtea a reținut că condițiile stabilite de articolul 90 alin. (2) din Codul electoral sunt prea rigide pentru situațiile în care, în perioada electorală, serviciile media ar dori să vizeze participanții la procese electorale în programe audiovizuale fără caracter electoral, pe care le difuzează în mod permanent sau periodic, inclusiv în afara perioadei electorale. Curtea a avut în vedere că în perioada electorală în programele non-electorale serviciile media ar putea avea un interes legitim să abordeze subiecte importante, aflate la ordinea zilei, care îi au ca protagoniști pe participanții la procesul electoral. În aceste cazuri, limitarea dreptului serviciilor media de a viza participanții la procesele electorale doar în cadrul programelor audiovizuale electorale menționate în Declarația privind politica editorială pentru acoperirea alegerilor este o măsură excesivă.

În aceste situații, Curtea a considerat că obiectivul urmărit de legislator poate fi realizat inclusiv prin obligația serviciilor media de a raporta orice reflectare electorală în afara programelor enumerate și de a furniza înregistrările acestor programe către Consiliul Audiovizualului cât mai curând posibil. Această abordare a fost susținută și de Comisia de la Veneția în Opinia sa CDL-AD(2022)025, la paragraful 93, potrivit căruia „legea ar putea include […] excepții bine definite de la această regulă și alte mecanisme, cum ar fi, de exemplu, o obligație a instituției media de a raporta orice reflectare electorală în afara programelor bine definite și de a furniza înregistrarea către Consiliul Audiovizualului cât mai curând posibil”.

Curtea a menționat că această măsură mai puțin intruzivă îi permite Consiliului Audiovizualului să exercite, în continuare, un control efectiv asupra respectării politicii editoriale de către serviciile media. Această concluzie a Curții nu împiedică legislativul să identifice și să adopte alte soluții, cu respectarea libertății de exprimare. În acest sens, Curtea îi va trimite Parlamentului o adresă.

Curtea a constatat că textul „nu pot avea intervenții directe sau indirecte şi nu pot fi vizați de terți în alte programe audiovizuale decât cele cu caracter electoral, stabilite expres în declarațiile politicilor editoriale ale furnizorilor de servicii media” din articolul 90 alin. (2) din Codul electoral este contrar dreptului la libertatea de exprimare, garantat de articolul 32 din Constituție, și trebuie declarat neconstituțional. Curtea a menționat că declararea neconstituţionalității textului din articolul 90 alin. (2) din Codul electoral golește de conținut prima teză a acestui alineat. Astfel, Curtea va declara neconstituțională întreaga teză I a articolului 90 alin. (2) din Codul electoral. 

Hotărârea Curții:

Pornind de la argumentele invocate:

Curtea a admis sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate a unor prevederi din articolul 90 alin. (2) din Codul electoral, adoptat prin Legea nr. 325 din 8 decembrie 2022, ridicate de dl avocat Dumitru Pavel, în interesele ÎCS „Reforma Art" SRL, parte în dosarele nr. 3-185/2023, nr. 3-214/2023, nr. 3-220/2023 și nr. 3-207/2023, pendinte la Curtea de Apel Chișinău, și, respectiv, de dl avocat Vitalie Enachi, în interesele AO „Media Alternativă", parte în dosarul nr. 3-195/2023, pendinte la Curtea de Apel Chișinău.

Curtea a declarat neconstituţional textul „În serviciile media audiovizuale, grupurile de iniţiativă, concurenţii electorali (candidaţii în alegeri), participanţii la referendum, reprezentanţii şi persoanele de încredere ale acestora nu pot avea intervenţii directe sau indirecte şi nu pot fi vizaţi de terţi în alte programe audiovizuale decât cele cu caracter electoral, stabilite expres în declaraţiile politicilor editoriale ale furnizorilor de servicii media.” din articolul 90 alin. (2) din Codul electoral.

Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

Textul integral al hotărârii va fi disponibil pe pagina web a Curţii Constituţionale http://www.constcourt.md/