— OPINIA SEPARATĂ (SERGHEI ȚURCAN)

 

AVIZ
la proiectul de lege pentru modificarea și completarea Constituției (sistemul judecătoresc [4])
(sesizarea nr. 155c/2020)

CHIŞINĂU
3 decembrie 2020

 

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar, 

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 1 octombrie 2020,
Examinând sesizarea menționată în ședință plenară,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu, 

Emite următorul aviz:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 1 octombrie 2020 de către Guvern, în baza prevederilor articolelor 135 alin. (1) lit. c) şi 141 alin. (1) lit. c) din Constituție, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea Constituţiei Republicii Moldova, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 730 din 30 septembrie 2020.

2. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei este prezentat în următoarea redacție:

„Art. I. – Constituţia Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr. 78, articolul 140), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. La articolul 116:

alineatul (2) va avea următorul cuprins:

„(2) Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie, în condiţiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Preşedintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.”;

alineatele (3) şi (4) se abrogă;

alineatul (5) va avea următorul cuprins:

„(5) Deciziile privind numirea judecătorilor şi cariera acestora trebuie să fie adoptate în baza unor criterii obiective, bazate pe merit, şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii. Promovarea sau transferul judecătorilor se face doar cu acordul acestora.”;

se completează cu alineatul (5¹) cu următorul cuprins:

„(5¹) Judecătorii au doar imunitate funcțională în condiţiile legii.”

2. Articolul 121 se completează cu alineatul (1¹) cu următorul cuprins:

„(1¹) În procesul elaborării, aprobării şi modificării bugetului instanţelor judecătoreşti se solicită avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii este în drept să prezinte Parlamentului propuneri la proiectul bugetului instanţelor judecătoreşti.”

3. Secțiunea a 2-a din capitolul IX se completează cu articolul 121¹ cu următorul cuprins:

„Articolul 121¹

Rolul

Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.”

4. Articolul 122 va avea următorul cuprins: 

„Articolul 122

Componenţa

(1) Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelurile instanţelor judecătoreşti, şi șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională şi integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti şi nu sunt afiliate politic.

(2) Procedura şi condiţiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocați, în condiţiile legii.

(3) Candidaţii la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectați prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, şi numiţi de Parlament cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.

(4) Dacă numirea candidaţilor care nu fac parte din rândul judecătorilor la funcţia de membru al Consiliului Superior al Magistraturii în condiţiile alineatului (3) a eşuat, procedura şi condiţiile de numire a acestora sunt stabilite de lege.

(5) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleşi sau numiţi pentru un mandat de 6 ani, fără posibilitatea de a deţine două mandate.”

5. La articolul 123, alineatul (1) se completează cu următoarea propoziție: „Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.”

 Art. II. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la expirarea a 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

(2) Judecătorii al căror termen inițial de numire în funcţia de judecător nu a expirat la data intrării în vigoare a prezentei legi se consideră numiţi până la atingerea plafonului de vârstă prin efectul prezentei legi.

(3) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii din rândul judecătorilor în funcţie la data intrării în vigoare a prezentei legi îşi exercită mandatul până la expirarea termenului pentru care au fost aleşi. Membrii de drept îşi încetează mandatul la data intrării în vigoare a prezentei legi. Mandatul profesorilor titulari în exerciţiu la data intrării în vigoare a prezentei legi urmează să fie confirmat pentru o perioadă de 6 ani în total, cu votul a trei cincimi din deputaţii aleşi.

(4) În termen de 3 luni de la data publicării prezentei legi, Guvernul va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislaţiei în concordanţă cu prezenta lege.” 

3. Pe 9 octombrie 2020, Curtea Constituțională i-a solicitat Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept a Consiliului Europei (în continuare – „Comisia de la Veneţia”) o opinie privind amendarea Constituției în partea referitoare la confirmarea de către Parlament a mandatelor membrilor Consiliului Superior al Magistraturii din rândul profesorilor titulari.

4. Pe 16 noiembrie 2020, Comisia de la Veneția și Directoratul General pentru Drepturile Omului și Preeminența Dreptului (DGI) al Consiliului Europei au adoptat, în conformitate cu prevederile articolului 14 a) din Regulamentul de procedură al Comisiei de la Veneția, Opinia amicus curiae comună urgentă nr. 1003/2020 privind cele trei întrebări cu caracter juridic referitoare la mandatul membrilor autorităților de rang constituțional (CD-PI(2020)014).

5. La pronunțarea dispozitivului Avizului au fost prezenți reprezentantul autorului sesizării, dl Dorin Lișman, și reprezentantul Parlamentului, dl Radu Radu. 

LEGISLAȚIA PERTINENTĂ 

6. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor 

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituției.” 

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 63

Durata mandatului

„[...]

(3) Mandatul Parlamentului se prelungește până la întrunirea legală a noii componențe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.

[...]” 

 

Articolul 72

Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

[...]”

Articolul 102

Actele Guvernului

„[...]

(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.

[...]”

Articolul 116

Statutul judecătorilor

„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.

(2) Judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii. Judecătorii care au susţinut concursul sunt numiţi în funcţie pentru prima dată pe un termen de 5 ani. După expirarea termenului de 5 ani, judecătorii vor fi numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condiţiile legii.

(3) Preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti sunt numiţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de 4 ani.

(4) Preşedintele, vicepreşedinţii şi judecătorii Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi în funcţie de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin 10 ani.

(5) Promovarea şi transferarea judecătorilor se fac numai cu acordul acestora.

(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.

(7) Funcţia de judecător este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.”

 

Articolul 121

Resursele financiare ale instanţelor

judecătoreşti, indemnizația şi alte drepturi

„(1) Resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti sunt aprobate de Parlament şi sunt incluse în bugetul de stat.

(2) Indemnizațiile şi alte drepturi ale judecătorilor sunt stabilite prin lege.

(3) Instanţele judecătoreşti dispun de poliţia pusă în serviciul lor.”

 

Articolul 122

Componenţa [Consiliului Superior al Magistraturii]

„(1) Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din judecători şi profesori titulari aleşi pentru o durată de 4 ani.

(2) Din Consiliul Superior al Magistraturii fac parte de drept: Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, ministrul justiţiei şi Procurorul General.”

 

Articolul 123

Atribuţiile [Consiliului Superior al Magistraturii]

„(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători.

(2) Modul de organizare şi funcţionare al Consiliului Superior al Magistraturii se stabileşte prin lege organică.”

 

Articolul 135

Atribuţiile [Curţii Constituţionale]

„(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...].”

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

„(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

c) Guvern.

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.”

Articolul 142

Limitele revizuirii

„(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război.” 

 

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

„(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă.”

ÎN DREPT

Aprecierea Curții

a) Cu privire la propunerea legislativă de modificare și completare a Constituției 

7. Curtea observă că prin proiectul de lege constituțională înaintat de Guvern se propune introducerea unor amendamente constituționale cu privire la numirea, cariera și imunitatea judecătorilor, la finanțarea sistemului judecătoresc, la rolul și componența Consiliului Superior al Magistraturii, precum și la desemnarea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii.

8. Cu privire la numirea judecătorilor, proiectul de lege propune excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor instanțelor judecătorești prevăzut de articolul 116 alin. (2) din Constituție. Astfel, judecătorii ar urma să fie numiți în funcție până la atingerea plafonului de vârstă, de către Președintele Republicii Moldova, care poate respinge doar o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii.

9. De asemenea, proiectul de lege propune abrogarea alineatului (3) din articolul 116 din Constituție, potrivit căruia președinții și vicepreședinții instanțelor judecătorești sunt numiți de către Președintele Republicii Moldova pe un termen de patru ani, și a alineatului (4) din articolul 116 din Constituție, care prevede că judecătorii, vicepreședinții și președintele Curții Supreme de Justiție sunt numiți de Parlament și că ei trebuie să aibă o vechime în funcția de judecător de cel puțin 10 ani.

10. Cu privire la numirea și la cariera judecătorilor, proiectul de lege propune ca deciziile din această materie să fie adoptate pe baza unor criterii obiective, meritocratice și a unei proceduri transparente, în condițiile legii, și că promovarea sau transferul judecătorilor se face doar cu acordul acestora.

11. Prin introducerea alin. (5¹) la articolul 116 din Constituție se propune reglementarea expresă în Constituție a imunității funcționale a judecătorilor.

12. Cu privire la finanțarea sistemului judecătoresc, se propune completarea articolului 121 din Constituție cu alin. (1¹), care prevede necesitatea solicitării avizului consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii în procesul elaborării, aprobării și modificării bugetului instanțelor judecătorești și atribuția Consiliului Superior al Magistraturii de a prezenta propuneri Parlamentului privind bugetul instanțelor judecătorești.

13. Prin completarea Constituției cu articolul 121¹ se propune reglementarea expresă a rolului Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenței autorității judecătorești.

14. Cu privire la componența Consiliului Superior al Magistraturii, proiectul de lege exclude, printr-o reformulare a articolului 122, membrii de drept, i.e. Președintele Curții Supreme de Justiție, ministrul justiției și Procurorul General, și substituie textul „profesori titulari” cu textul „persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic”. Astfel, potrivit proiectului, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri, dintre care șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanțelor judecătorești, și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate, cu experiență în domeniul dreptului sau într-un alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic. Membrii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectați prin concurs și numiți de Parlament cu votul a trei cincimi din deputații aleși. Conform proiectului, durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de șase ani, fără posibilitatea de a fi reînnoit.

15. De asemenea, proiectul de lege propune completarea alineatului (1) din articolul 123 din Constituție cu prevederea potrivit căreia Consiliul Superior al Magistraturii își exercită atribuțiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate.

16. Conform Guvernului, proiectul de lege constituțională a fost elaborat în vederea realizării unor prevederi din Planul Național de acţiuni pentru implementarea Acordului de asociere Republica Moldova –Uniunea Europeană în perioada 2017-2019, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1472 din 30 decembrie 2016, și din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 6 din 16 februarie 2012. De asemenea, Guvernul susține că aprobarea proiectului de lege constituțională reprezintă una din condiționalitățile Memorandumului de Înțelegere dintre Republica Moldova și Uniunea Europeană privind asistența macrofinanciară pentru Republica Moldova, semnat la Chișinău la 21 iulie 2020 și la Bruxelles la 23 iulie 2020 și ratificat de Parlamentul Republicii Moldova la 10 septembrie 2020.  

b) Cu privire la respectarea procedurii de inițiere a revizuirii Constituției 

17. Curtea reține că, potrivit articolului 135 alin. (1) lit. c) din Constituție, ea este competentă să se pronunțe cu privire la inițiativele de revizuire a Constituției. Prin urmare, soluționarea acestei sesizări ține de competența sa ratione materiae.

18. De asemenea, conform articolului 141 alin. (1) din Constituție, revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată: a) de un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament sau c) de Guvern. În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei a fost înaintată spre avizare Curții Constituționale de către Guvern, în acest sens fiind adoptată Hotărârea Guvernului nr. 730 din 30 septembrie 2020 privind aprobarea proiectului de lege pentru modificarea Constituției Republicii Moldova.

19. Curtea observă că Hotărârea în discuție, proiectul legii pentru modificarea Constituției Republicii Moldova și Nota informativă la proiectul de lege sunt publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, așa cum o impune articolul 102 alin. (4) din Constituție, care prevede că hotărârile adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova și că nepublicarea atrage inexistența hotărârii.

20. Prin urmare, Curtea reține că Guvernul a respectat procedura de inițiere a revizuirii Constituției, prevăzută de dispozițiile articolelor 102 alin. (4) și 141 alin. (1) lit. c) din Constituție.

21. Cu privire la limitele revizuirii Constituției, Curtea a observat că articolele 63 alin. (3) și 142 din Constituție stabilesc condiții temporale și materiale de revizuire a Constituției. Condițiile temporale presupun că pe durata stării de urgență, de asediu și de război, precum și în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componențe, Constituția nu poate fi revizuită [a se vedea articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție]. Limitele materiale presupun că dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora prin modificările propuse [a se vedea articolul 142 alineatele (1) și (2) din Constituție]. 

c) Cu privire la respectarea condițiilor temporale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea extrinsecă) 

22. Curtea a observat că revizuirea Constituției inițiată de Guvern nu cade sub incidența vreunei interdicții temporale prevăzute de Constituție. Prin urmare, condițiile formale prevăzute de articolele 63 alin. (3) și 142 alin. (3) din Constituție sunt îndeplinite. 

d) Cu privire la respectarea condițiilor materiale ale revizuirii Constituției (constituționalitatea intrinsecă) 

23. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că analiza constituționalității intrinseci (analiza respectării condițiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile articolului 142 alin. (1) şi (2) din Constituţie, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Curtea a notat că la această etapă ea examinează dacă modificările constituţionale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă este posibilă aplicarea coerentă a acestora, fără ca ele să se contrazică. De asemenea, Curtea a reținut că orice revizuire poate fi operată doar cu respectarea principiilor supremaţiei Constituţiei, stabilităţii acesteia, unităţii materiei şi echilibrului valorilor consacrate prin Legea Supremă. Nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituţiei care ar afecta armonia prevederilor Constituţiei sau armonia valorilor consacrate prin acestea (a se vedea ACC nr. 1 din 29 februarie 2016, §§ 20-21; ACC nr. 2 din 16 martie 2016, §§ 28-29; ACC nr. 4 din 18 aprilie 2016, §§ 28-29; ACC nr. 6 din 19 aprilie 2016, §§ 22-24; ACC nr. 7 din 6 decembrie 2016, §§ 20-22; ACC nr. 4 din 5 decembrie 2017, §§ 23-25; ACC nr. 1 din 22 septembrie 2020, § 26).

24. Pentru a vedea dacă inițiativa de revizuire a Constituției corespunde limitelor materiale ale revizuirii stabilite de Legea fundamentală, Curtea va examina în mod separat fiecare propunere din proiectul de lege elaborat de Guvern. 

I. Cu privire la excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor [articolul 116 alin. (2)] 

25. Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin. (2) din Constituție prevede că „judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii. Judecătorii care au susţinut concursul sunt numiţi în funcţie pentru prima dată pe un termen de cinci ani. După expirarea termenului de cinci ani, judecătorii vor fi numiţi în funcţie până la atingerea plafonului de vârstă, stabilit în condiţiile legii”.

26. Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune abrogarea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor în funcție reformulând articolul 116 alin. (2): „Judecătorii instanțelor judecătorești se numesc în funcţie, în condiţiile legii, până la atingerea plafonului de vârstă, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii”.

27. În motivarea inițiativei de revizuire a articolului 116 alin. (2) din Constituție, Guvernul a notat că numirea judecătorilor în funcție pentru prima dată pe un termen de cinci ani afectează securitatea mandatului judecătorilor nou-numiți și independența acestora.

28. Cu privire la acest aspect al sesizării, Curtea constată că a fost sesizată anterior să avizeze modificarea Constituției cu referire la abrogarea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor.

29. Astfel, în Avizul nr. 6 din 19 aprilie 2016, Curtea a reținut că prin excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor de la alin. (2) al articolului 116 din Constituţie se urmăreşte asigurarea stabilității mandatului judecătorilor până la vârsta obligatorie de pensionare. Potrivit standardelor internaţionale, judecătorilor trebuie să li se garanteze perioada de exercitare a funcţiei până la vârsta obligatorie de pensionare sau, dacă sunt numiţi pe o perioadă determinată, până la finalul mandatului. Judecătorii numiţi cu titlu permanent nu pot fi revocați fără un motiv just atât timp cât nu au atins vârsta pensionării obligatorii. Aceste motive trebuie să fie definite în mod precis de lege. Curtea a observat că instrumentele internaționale în această materie stabilesc că judecătorii de drept comun trebuie să fie numiţi în funcție, cu titlu permanent, până la pensionare. Instituirea unor perioade de probă pentru judecătorii în funcţie ar ridica probleme din punctul de vedere al independenţei lor. În fine, Curtea a notat că siguranța mandatului reprezintă un element fundamental al independenţei judecătorilor, iar numirea judecătorului până la o vârsta obligatorie de pensionare reprezintă garanția mandatului acestora (a se vedea §§ 27-33 din Avizul citat). Prin urmare, Curtea a reținut că inițiativa de revizuire a Constituției nu depășește limitele de revizuire stabilite de articolul 142 alin. (2) din Constituție.

30. Prin avizele sale ulterioare, i.e. Avizul nr. 4 din 5 decembrie 2017, §§ 28-34, și Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2020, §§ 28-36, Curtea a reiterat considerentele din Avizul nr. 6 din 19 aprilie 2016.

31. În prezent, Guvernul propune excluderea termenului inițial de cinci ani de numire a judecătorilor, aprobând în acest sens Hotărârea nr. 730 din 30 septembrie 2020 cu privire la proiectul de lege pentru modificarea Constituției Republicii Moldova.

32. Curtea reiterează concluziile din avizele sale anterioare menționate supra cu privire la acest subiect, potrivit cărora inițiativa de revizuire a Constituției referitoare la abrogarea prevederii privind numirea judecătorilor în funcție pentru prima dată pe un termen de cinci ani corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție.

 

II. Cu privire la atribuția Președintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii [articolul 116 alin. (2)] 

33. Curtea observă că Guvernul propune o redacție nouă a articolului 116 alin. (2) din Constituție. Teza a II-a a acestui articol ar stabili că „Preşedintele Republicii Moldova poate respinge o singură dată candidatura propusă de către Consiliul Superior al Magistraturii”.

34. În motivarea acestei propuneri, Guvernul menționează că, în prezent, această prevedere se regăsește la articolul 11 alin. (3) din Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, iar introducerea ei în Constituție este necesară pentru a se garanta, la nivel constituțional, că numirea judecătorilor nu poate fi influențată în mod decisiv de către puterea executivă.

35. Examinând acest aspect al sesizării, Curtea observă că atât în Avizul nr. 6 din 19 aprilie 2016, la § 36, cât și în Avizul nr. 4 din 5 decembrie 2017, la § 37, ea a reținut că reglementarea constituţională a acestui aspect va constitui una din garanțiile autorităţii judecătoreşti şi va exclude interferența altei puteri în procesul decizional de numire a judecătorilor.

36. De asemenea, în Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2020, Curtea a notat că reglementarea în Constituție a dreptului de veto al Președintelui Republicii, care poate fi exercitat doar o singură dată la numirea judecătorilor, consolidează rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii la numirea judecătorilor și previne situațiile în care competența Președintelui țării în această materie ar putea fi supusă modificărilor frecvente de către Parlament, prin legi organice. Curtea a observat că amendamentul propus asigură un echilibru corect între competențele Consiliului Superior al Magistraturii și ale Președintelui Republicii în procedura de numire a judecătorilor, așa cum acesta a fost stabilit în jurisprudența Curții Constituționale. Astfel, Curtea a reținut că Consiliul Superior al Magistraturii are rolul primar în procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcţia de judecător și orice abatere de la această regulă contravine articolului 123 alin. (1) din Constituţie (a se vedea §§ 41-42).

37. În același timp, Curtea a observat că propunerea de modificare a articolului 116 alin. (2) din Constituție nu stabilește o soluție pentru situația în care Președintele Republicii ar refuza numirea repetată a judecătorului propus de Consiliul Superior al Magistraturii (ACC nr. 1 din 22 septembrie 2020, § 44). În acest sens, pentru a consolida rolul decizional al Consiliului Superior al Magistraturii în procedura de numire a judecătorilor stabilit prin articolul 123 alin. (1) din Constituție (a se vedea HCC nr. 11 din 27 aprilie 2010, § 5; HCC nr. 21 din 25 iulie 2013, § 78) și, totodată, reieșind din jurisprudența Curții referitoare la neexecutarea obligațiilor constituționale de către Președintele Republicii (e.g. HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017; HCC nr. 23 din 9 iulie 1998), Curtea consideră că ar fi necesară reglementarea unui mecanism care ar evita crearea unor blocaje instituționale.

38. În acest sens, Parlamentul are o marjă discreționară largă în alegerea mecanismelor capabile să evite blocajele instituționale în domeniul numirii judecătorilor propuși de Consiliul Superior al Magistraturii. Este important ca mecanismul ales să asigure un echilibru corect între rolul Consiliului Superior al Magistraturii și rolul Președintelui Republicii în acest domeniu. De exemplu, în opinia Comisiei de la Veneția, propunerile repetate ale Consiliului Superior al Magistraturii ar putea intra în vigoare direct, fără intervenția Președintelui Republicii, dacă Președintele nu va emite un decret cu privire la numirea judecătorului în termenul prevăzut de lege (a se vedea, mutatis mutandis, Opinia cu privire la propunerile de modificare a proiectului de lege privind modificarea Constituției pentru consolidarea independenței judecătorilor din Ucraina, aprobată la cea de-a 97-a sesiune plenară (Veneția, 6-7 decembrie 2013), CDL-AD(2013)034-e, § 16).

39. Așadar, Curtea reține că inițiativa de revizuire a Constituției referitoare la atribuția Președintelui Republicii de a respinge o singură dată candidatura propusă de Consiliul Superior al Magistraturii corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție. 

III. Cu privire la procedura de numire a președinților și a vicepreședinților instanţelor judecătoreşti [articolul 116 alin. (3)] 

40. Curtea observă că, în prezent, procedura de numire a președinților și a vicepreședinților instanţelor judecătoreşti este reglementată de articolul 116 alin. (3) din Constituție. Ei sunt numiţi în funcţie de Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, pe un termen de patru ani.

41. Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi.

42. Curtea notează că prin Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2020, § 50, ea s-a pronunțat cu privire la modificarea Constituției în partea ce ține de numirea președinților și a vicepreședinților instanţelor judecătoreşti. Sub acest aspect, Curtea a reținut că prin excluderea din Constituție a procedurii de numire a președinților și vicepreședinților instanţelor judecătoreşti nu are loc o diminuare a protecției independenței judecătorilor. În același timp, funcțiile de președinte și de vicepreședinte al instanţei judecătoreşti implică responsabilități administrative, iar articolul 115 alin. (4) din Constituție îi permite legislatorului să reglementeze, printr-o lege organică, organizarea instanţelor judecătoreşti.

43. De asemenea, la paragraful 51 din Avizul citat, Curtea a notat că în reglementarea prin lege organică a procedurii de numire a președinților și a vicepreședinților instanţelor judecătoreşti este important să fie respectate exigențele principiului independenței interne a judecătorilor. Pentru ca aceste exigențe să fie respectate, legislatorul ar putea aplica, reglementând procedura în discuție, bunele practici internaționale, care prevăd selectarea candidatului pentru funcția de președinte sau de vicepreședinte al instanței judecătorești de către judecătorii din aceeași instanță. Astfel, potrivit Comisiei de la Veneția, alegerea prin vot secret a președinților de instanță de către judecătorii aceleiași instanțe asigură o garanție mai mare pentru independența judecătorilor în comparație cu sistemul în care președinții instanței sunt numiți de Consiliul Superior al Justiției (a se vedea Opinia comună a Comisiei de la Veneția și a Direcției Drepturile Omului (DHR) din cadrul Direcției generale a drepturilor omului și statului de drept (DG-I) al Consiliului Europei privind proiectul de lege pentru modificările aduse Legii organice a instanțelor judecătorești din Georgia, adoptat la cea de-a 100-a sesiune plenară, Roma, 10-11 octombrie 2014, CDL-AD(2014)031, §§ 84, 90).

44. În concluzie, Curtea reiterează că inițiativa de revizuire a Constituției referitoare la excluderea din Constituție a procedurii de numire a președinților și vicepreședinților instanţelor judecătoreşti nu diminuează nivelul de protecție a independenței judecătorilor și, prin urmare, corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție. 

IV. Cu privire la procedura de numire în funcție a judecătorilor Curții Supreme de Justiție [articolul 116 alin. (4)] 

45. Curtea observă că, în prezent, articolul 116 alin. (4) din Constituție prevede că președintele, vicepreședinții şi judecătorii Curţii Supreme de Justiţie sunt numiţi în funcţie de Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Ei trebuie să aibă o vechime în funcţia de judecător de cel puţin zece ani.

46. Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune abrogarea acestei prevederi. În motivarea acestei decizii, Guvernul menționează că este necesară uniformizarea procedurilor de numire a judecătorilor din toate instanțele judecătorești, indiferent de nivelul acestora. În acest mod, Guvernul propune numirea judecătorilor Curții Supreme de Justiție de către Președintele Republicii Moldova în baza propunerii Consiliului Superior al Magistraturii. Prin această modificare se urmărește reducerea influenței factorilor politici în procedura de numire a judecătorilor. Totodată, Guvernul propune abrogarea cerinței cu privire la vechimea în funcţia de judecător de cel puţin zece ani. Scopul acestei propuneri constă în excluderea corporatismului în cadrul Curții Supreme de Justiție și accederea în funcția de judecător al Curții Supreme și a persoanelor care au o vechime în muncă în alte profesii juridice.

47. Curtea observă că acest capăt al sesizării comportă două aspecte: 1) conformitatea cu Constituția a abrogării procedurii de numire în funcție a judecătorilor Curții Supreme de Justiție de către Parlament și 2) conformitatea cu Constituția a excluderii cerinței cu privire la experiența de zece ani în funcția de judecător necesară pentru a accede în funcţia de judecător al Curții Supreme de Justiție.

48. Cu privire la primul aspect, Curtea observă că prin Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2020, §§ 57-58, ea a reținut că modalitatea actuală de numire în funcție a judecătorilor Curții Supreme de Justiție de către Parlament poate fi puternic politizată. În același timp, modul de numire a judecătorilor instanței supreme propus de Guvern consolidează rolul Consiliului Superior al Magistraturii în acest proces și, în mod prezumtiv, independența judecătorilor instanței supreme.

49. Prin urmare, Curtea reiterează că acest amendament corespunde limitelor de revizuire a Constituției.

50. Cu privire la abrogarea cerinței referitoare la experiența de zece ani în funcția de judecător necesară pentru a accede în funcţia de judecător al Curții Supreme de Justiție, Curtea notează că în Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2020, §§ 62 și 64, ea a reținut că abrogarea acestei prevederi constituționale cu scopul de a le permite accesul la funcția de judecător al instanței supreme persoanelor din alte profesii juridice, inclusiv din sfera universitară, nu afectează nicio valoare protejată de Constituție. Curtea a admis că accesul persoanelor din alte profesii juridice la funcția de judecător al Curții Supreme de Justiție poate evita corporatismul și poate îmbunătăți calitatea actului justiției. De asemenea, Curtea a reținut că din perspectiva Constituției este important ca procedura de selectare a candidaților pentru funcția de judecător al Curții Supreme de Justiție să fie reglementată într-un mod care va asigura accederea în această funcție a persoanelor cu o înaltă pregătire juridică, independente și imparțiale. Deși aceste standarde sunt aplicabile pentru toate numirile în funcția de judecător, Curtea a reținut că, atunci când este în discuție funcția de judecător al Curții Supreme de Justiție, ele au o importanță mai pregnantă și intervine o mai mare exigență.

51. Comisia de la Veneția a considerat că pentru funcția de judecător al Curții Supreme de Justiție cerințele ca experiența de cinci ani în funcția de judecător sau experiența de cinci ani în calitate de specialist de o înaltă calificare în domeniul dreptului reprezintă un standard scăzut (a se vedea Opinia urgentă nr. 949/2019 din 16 aprilie 2019 cu privire la selecția și numirea judecătorilor Curții Supreme a Georgiei, CDL-PI(2019)002-e, § 31).

52. Aşadar, Curtea reține că, la modul abstract, propunerea de abrogare a articolului 116 alin. (4) din Constituție nu diminuează nivelul de protecție a independenței judecătorilor și se încadrează, așadar, în limitele de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție. 

V. Cu privire la criteriile privind numirea și transferul judecătorilor [articolul 116 alin. (5)] 

53. Curtea observă că acest capăt al sesizării are două aspecte: 1) conformitatea cu Constituția a criteriilor privind numirea și cariera judecătorilor și 2) conformitatea cu Constituția a condiției obținerii acordului judecătorului pentru promovarea și transferul acestuia.

54. Cu privire la primul aspect, Curtea notează că, în prezent, Constituția nu conține prevederi care ar reglementa criteriile privind numirea și cariera judecătorilor. Acestea sunt reglementate de Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului. Astfel, articolul 10 din Legea citată stabilește că procesul de selectare a candidaților la funcţia de judecător se desfăşoară potrivit unor criterii obiective bazate pe merit, în funcție de pregătirea profesională, de integritatea, de capacitatea şi de eficiența candidaților. Candidaţii la funcţia de judecător sunt selectaţi de colegiul pentru selecţia şi cariera judecătorilor în baza legii menționate și a Legii nr. 154 din 5 iulie 2012 privind selecţia, evaluarea performanţelor şi cariera judecătorilor.

55. Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune o nouă formulare a articolului 116 alin. (5) din Constituție, în sensul în care „deciziile privind numirea judecătorilor şi cariera acestora trebuie să fie adoptate în baza unor criterii obiective, bazate pe merit, şi a unei proceduri transparente, în condiţiile legii. Promovarea şi transferul judecătorilor se fac numai cu acordul acestora”.

56. Curtea constată că în Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2020, § 72, ea a reținut că reglementarea în Constituție a criteriilor pentru numirea și cariera judecătorilor nu aduce atingere vreunei valori protejate de Constituție. Dimpotrivă, în acest mod, criteriile în discuție vor dobândi un caracter rigid, obligatoriu, cu o aplicabilitate îndelungată, contribuind astfel la dezideratul numirii în funcție a unor judecători necesari într-o societate democratică.

57. Cu privire la reglementarea în Constituție a condiției obținerii acordului judecătorului pentru promovarea și transferul acestuia, Curtea observă că în prezent acest text este conținut la articolul 116 alin. (5) din Constituție.

58. Prin urmare, Curtea reține că propunerea de modificare a articolului 116 alin. (5) din Constituție corespunde limitelor de revizuire stabilite de articolul 142 din Constituție. 

VI. Cu privire la imunitatea judecătorilor [articolul 116 alin. (5¹)] 

59. Curtea observă că Constituția nu conține prevederi exprese referitoare la imunitatea judecătorilor, însă aceasta era dedusă din prevederile articolului 116 alin. (1) din Constituție. De asemenea, acest aspect este tratat de articolul 19 alin. (3) din Legea nr. 544 din 20 iulie 1995 cu privire la statutul judecătorului, care prevede că judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărârea pronunțată dacă nu va fi stabilită, prin sentință definitivă, vinovăția lui de abuz criminal.

60. Prin inițiativa de revizuire a Constituției, Guvernul propune completarea articolului 116 din Constituție cu alineatul (5¹), care prevede că judecătorii beneficiază doar de imunitate funcțională în condiţiile legii. În motivarea acestei propuneri, Guvernul face referință la opiniile Comisiei de la Veneția, potrivit cărora judecătorii nu trebuie să beneficieze de imunitate generală, ci doar de imunitate funcțională.

61. Curtea subliniază că, prin Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2020, Avizul nr. 6 din 19 aprilie 2016 și prin Avizul nr. 4 din 5 decembrie 2017, s-a pronunțat cu privire la includerea în Constituție a unei prevederi referitoare la imunitatea funcțională a judecătorilor.

62. În acest sens, Curtea a reținut că noțiunea de „imunitate judecătorească” face parte din conceptul de independenţă judecătorească. Stabilind că „judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii”, constituanta a consacrat independenţa judecătorului pentru a asigura excluderea oricărei influenţe din partea altor autorităţi. Această garanţie nu poate fi însă interpretată ca determinând lipsa responsabilităţii judecătorului. Curtea a menţionat că imunitatea nu trebuie să obstrucţioneze principalele funcţii şi atribuţii ale justiţiei şi nici să împiedice funcţionarea principiilor democratice într-un stat de drept. Principiul constituţional al independenţei judecătorilor implică principiul responsabilităţii. Independenţa judecătorului<