Hotărârea nr. 16 din 20.05.2021

Hotărârea nr. 16 din 20.05.2021 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din articolul 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar și a punctelor 21 și 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar (asigurarea menținerii salariilor personalului din unitățile bugetare)


Subiectul sesizării: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, avocat Vladimir Grosu
Tipul hotărârii: controlul constituționalității legilor al regulamentelor și al hotărârilor Parlamentului
Prevedere: excepţie de neconstituţionalitate admisă parțial și declararea constituționalității


Hotărârea Curții Constituționale:
1. h_16_2021_168g_2020_rou.pdf


Sesizare:


Adresa:
1. ADRESĂ ( 20.05.2021)


HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPȚIA DE NECONSTITUȚIONALITATE
a unor prevederi din articolul 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar și a punctelor 21 și 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar
 (asigurarea menținerii salariilor personalului din unitățile bugetare) 
(sesizarea nr. 168g/2020) 

CHIȘINĂU
20 mai 2021

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, Președinte,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,
Având în vedere sesizarea înregistrată pe 2 noiembrie 2020,
Examinând sesizarea menționată în ședință publică,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu, 

Pronunță următoarea hotărâre: 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a următoarelor prevederi: 

– textul ,,garanțiile prevăzute la alin. (1)-(3) se aplică pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă, în aceeași funcție sau într-o funcție mai avansată” din articolul 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar în partea care nu prevede aplicarea acestor garanții angajaților bugetari transferați dintr-o funcție superioară într-o funcție inferioară după intrarea în vigoare a acestei Legi;

 – punctul 21 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;

 – textul „diferența de salariu și plata compensatorie se achită pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă în aceeași funcție sau într-o funcție mai avansată” din punctul 8 din Anexa menționată supra în partea care nu prevede aplicarea acestor garanții angajaților bugetari transferați dintr-o funcție superioară într-o funcție inferioară după intrarea în vigoare a Legii nr. 270/2018.

 2. La baza sesizării stă o excepție de neconstituționalitate, ridicată de dl avocat Vladimir Grosu, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, reclamant în dosarul nr. 3-1567/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

3. Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de dl judecător Marcel Gandrabur de la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție.

4. Prin decizia Curții Constituționale din 13 aprilie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Avocatului Poporului, Consiliului pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității, Centrului de Resurse Juridice din Moldova, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Uniunii Avocaților.

6. În ședința publică a Curții au fost prezenți reprezentantul autorului sesizării dl avocat Vladimir Grosu, reprezentantul Parlamentului dl Radu Radu, consultant principal în Serviciul reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcției Generale Juridice a Secretariatului Parlamentului și reprezentantul Guvernului dl Andrei Balan, șef al Direcției expertiză juridică a Ministerului Finanțelor. 

ÎN FAPT 

A. CIRCUMSTANȚELE LITIGIULUI PRINCIPAL 

7. Din sesizare rezultă că dl Adrian Lupăcescu a fost angajat, prin Ordinul nr. 216 din 14 septembrie 2009, în funcția de ofițer de urmărire penală la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice și a Corupției. Prin efectul Legii nr. 120 din 25 mai 2012 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice și a Corupției a fost reformat în Centrul Național Anticorupție.

8. Pe 21 decembrie 2012, Centrul Național Anticorupție (în continuare – CNA) a încheiat cu dl Adrian Lupăcescu contractul individual de muncă nr. 111.

9. Pe 10 iulie 2017, prin Ordinul nr. 204ps, CNA l-a numit pe maiorul Adrian Lupăcescu în funcția de șef interimar al Direcției nr. 3 din cadrul Direcției generale urmărire penală, temporar, pentru perioada detașării din funcție a dlui A. G., de pe 10 iulie 2017 până pe 10 ianuarie 2018, eliberându-l din funcția deținută anterior de ofițer superior de urmărire penală pentru cazuri excepționale. În legătură cu acest fapt, CNA și dl Adrian Lupăcescu au semnat un acord adițional la contractul individual de muncă nr. 111 din 21 decembrie 2012.

10. Pe 6 noiembrie 2017, prin Ordinul nr. 327ps, CNA l-a numit pe maiorul Adrian Lupăcescu în funcția de șef al Direcției nr. 3 din cadrul Direcției generale urmărire penală, temporar, pentru perioada detașării titularului funcției dl A. G., de pe 6 noiembrie 2017 până pe 22 mai 2022, eliberându-l din funcția deținută anterior. În aceeași zi, CNA și dl Adrian Lupăcescu au semnat un acord adițional la contractul individual de muncă nr. 111 din 21 decembrie 2012.

11. Pe 1 decembrie 2018 a intrat în vigoare Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, prin care s-au stabilit reguli noi de remunerare a muncii angajaților din sectorul bugetar, inclusiv a funcționarilor publici din cadrul CNA.

12. În legătură cu revenirea persoanei detașate, pe 19 septembrie 2019, prin Ordinul nr. 248ps, CNA l-a numit pe locotenent-colonelul Adrian Lupăcescu în funcția de ofițer superior de urmărire penală pentru cazuri excepționale al Direcției nr. 3 din cadrul Direcției generale urmărire penală. Revenind la funcția al cărei titular este, dl Adrian Lupăcescu nu beneficiază de garanțiile salariale prevăzute la articolul 27 din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, așa cum beneficiază alți angajați ai CNA care dețin aceeași funcție.

13. Pe 21 mai 2020, dl Adrian Lupăcescu a depus o cerere prealabilă, prin care a solicitat recalcularea și achitarea salariului începând din 19 septembrie 2019, cu aplicarea garanțiilor salariale prevăzute la articolul 27 din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar.

14. Prin răspunsul nr. 14/3082 din 5 iunie 2020, CNA a refuzat recalcularea salariului, motivând că dl Adrian Lupăcescu a fost schimbat dintr-o funcție cu statut de conducere într-o funcție de execuție și, prin urmare, nu întrunește condițiile necesare pentru a beneficia de garanțiile prevăzute de Legea menționată anterior.

15. Pe 9 iulie 2020, dl avocat Vladimir Grosu a depus, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, o cerere de chemare în judecată împotriva CNA, prin care a solicitat anularea răspunsului nr. 14/3082 din 5 iunie 2020 de respingere a recalculării și achitării salariului cu aplicarea garanțiilor prevăzute la articolul 27 din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, obligarea emiterii actului administrativ de efectuare a recalculării salariului ținându-se cont de garanțiile menționate, începând cu 19 septembrie 2019, cu achitarea diferenței de salariu și emiterea actului administrativ de stabilire a salariului prin prisma garanțiilor vizate, cu achitarea diferenței de salariu.

16. Pe 20 octombrie 2020, dl avocat Vladimir Grosu a ridicat, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, excepția de neconstituționalitate a prevederilor articolului 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 și a punctelor 21 și 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018, în partea care nu prevede aplicarea garanțiilor relevante în cazul persoanelor transferate dintr-o funcție superioară într-o funcție inferioară după intrarea în vigoare a acestei Legi.

17. Prin Încheierea din 21 octombrie 2020, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia. 

B. LEGISLAȚIA PERTINENTĂ

18. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

 

Articolul 1

Statul Republica Moldova

„[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate.”

Articolul 16

Egalitatea

„(1) Respectarea și ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toți cetățenii Republicii Moldova sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau de origine socială.”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle

„[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.”

Articolul 43

Dreptul la muncă și la protecția muncii

„(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă, precum și la protecția împotriva șomajului.

[...].”

19. Prevederile relevante ale Legii nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar sunt următoarele:

Articolul 27

Asigurarea menținerii salariilor personalului din unitățile bugetare

„(1) În cazul în care, pentru unii salariați din unitățile bugetare, salariul lunar calculat începând cu 1 decembrie 2018 pentru o funcție cu durata normală a timpului de muncă este mai mic decât salariul mediu lunar calculat anterior intrării în vigoare a prezentei legi, acestora li se va plăti diferența de salariu.

[…]

(5) Garanțiile prevăzute la alin. (1)–(3) se aplică pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă, în aceeași funcție sau într-o funcție mai avansată.

[…].”

20. Prevederile relevante ale Anexei nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar sunt următoarele:

Punctul 21

În cazul în care, pentru unii salariați din unitățile bugetare (care au avut suspendate contractele individuale de muncă/raporturile de serviciu sau care nu au activat cu menținerea funcției la data de 1 decembrie 2018 şi s-au reîncadrat în serviciu după 10 martie 2020), salariul lunar calculat pentru o funcție cu durata normală a timpului de muncă este mai mic decât salariul mediu lunar calculat până la suspendarea contractelor individuale de muncă/raporturilor de serviciu, acestora li se va plăti diferența de salariu. Diferența de salariu se achită de către unitățile bugetare pentru această perioadă cu condiția că salariatul își desfășoară activitatea în aceeași unitate bugetară, în aceeași funcție sau într-o funcție mai avansată.”

Punctul 8

Diferența de salariu şi plata compensatorie se achită pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă în aceeași funcție sau într-o funcție mai avansată.”

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA 

21. Prin Decizia sa din 13 aprilie 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

22. Curtea a observat că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie articolul 27 alin. (5) din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, punctele 21 și 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar în partea care nu prevede aplicarea garanțiilor stabilite de Lege în cazul persoanelor transferate într-o funcție inferioară. Prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate, prin prisma criticilor invocate de autorul sesizării.

23. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor Parlamentului și a hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 și din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018, ține de competența Curții Constituționale.

24. Curtea a observat că excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de către avocatul reclamantului într-un proces din fața unei instanțe de drept comun. Astfel, sesizarea este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

25. Curtea a stabilit în jurisprudența sa, ca o condiție de admisibilitate a sesizării privind excepția de neconstituționalitate, și faptul că prevederile contestate sunt aplicabile la soluționarea cauzei (a se vedea HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, punctul 1 din dispozitiv). Astfel, în lumina materialelor dosarului, Curtea va aprecia dacă prevederile contestate pot fi aplicate de către instanța de judecată la soluționarea cauzei în cadrul căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate.

26. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind: (i) anularea răspunsului nr. 14/3082 din 5 iunie 2020 de respingere a recalculării și achitării salariului cu aplicarea garanțiilor prevăzute la articolul 27 din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar; (ii) emiterea actului administrativ de efectuare a recalculării salariului, ținându-se cont de garanțiile menționate, începând cu 19 septembrie 2019, cu achitarea diferenței de salariu; (iii) emiterea actului administrativ de stabilire a salariului prin prisma garanțiilor vizate, cu achitarea diferenței de salariu.

27. Curtea a observat că, potrivit articolului 27 alin. (1) din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în cazul în care, pentru unii salariați din unitățile bugetare, salariul lunar calculat începând cu 1 decembrie 2018 pentru o funcție cu durata normală a timpului de muncă este mai mic decât salariul mediu lunar calculat anterior intrării în vigoare a acestei legi, acestora li se va plăti diferența de salariu. Prevederile articolului 27 alin. (5) din aceeași Lege și ale punctului 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 stabilesc că această diferență de salariu se achită pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă, în aceeași funcție sau într-o funcție avansată. Având în vedere că cerințele autorului excepției se referă, inter alia, la o eventuală recalculare a salariului de angajat al instituției bugetare, Curtea a admis că instanța de judecată va aplica prevederile menționate supra în cauza pe care o examinează.

28. Curtea a observat că articolul 27 alin. (5) din Lege și punctul 8 din Anexa menționată supra stabilesc, de asemenea, achitarea plăților compensatorii în cazul angajaților bugetari al căror salariu lunar calculat începând cu 1 decembrie 2018 este mai mic de 2200 de lei (articolul 27 alin. (2) din Lege). Având în vedere că în cazul prezentei excepții de neconstituționalitate angajatul bugetar nu întrunește condițiile legale pentru achitarea plăților compensatorii, Curtea nu a analizat acest capăt al sesizării.

29. Curtea a reținut că punctul 21 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 stabilește achitarea diferenței de salariu pentru persoanele care au avut suspendate contractele individuale de muncă/raporturile de serviciu sau care nu au activat cu menținerea funcției la data de 1 decembrie 2018 şi s-au reîncadrat în funcție după 10 martie 2020.

30. Sub acest aspect, din materialele cauzei rezultă că persoana în interesele căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate a activat neîntrerupt în aceeași instituție bugetară și o perioadă determinată a asigurat interimatul unei funcții publice de conducere. După expirarea interimatului, angajatul bugetar a revenit la funcția deținută anterior al cărei titular era. În acest caz, nu se întrunesc condițiile reglementate în punctul 21 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018, deoarece contractul individual de muncă/raporturile de serviciu nu au fost suspendate, de asemenea, persoana nu a fost în situația în care nu a activat cu menținerea funcției și, prin urmare, ea nu a fost reîncadrată în serviciu. De asemenea, faptul că ordinele prin care s-a dispus modificarea raporturilor de serviciu prin asigurarea interimatului unei funcții publice de conducere operează cu termenul de „numire” nu poate fi imputat angajatului bugetar și nu schimbă natura juridică a instituției interimatului (a se vedea §§ 8-10, 12 din hotărâre). Așadar, Curtea a observat că prevederile punctului 21 din Anexă nu sunt aplicabile la soluționarea cauzei în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate. Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

31. Curtea a reținut că o altă condiție obligatorie pentru ca excepția de neconstituționalitate să poată fi examinată în fond este incidența unui drept fundamental. Astfel, Curtea va analiza, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerință într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 12 din 6 aprilie 2021, § 38; DCC nr. 14 din 2 februarie 2021, § 19; DCC nr. 25 din 16 februarie 2021, § 22; DCC nr. 30 din 18 martie 2021, § 19; DCC nr. 44 din 1 aprilie 2021, § 20).

32. Autorul sesizării a susținut că prevederile articolului 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 și ale punctului 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 contravin articolelor 1 alin. (3) [demnitatea omului], 16 [egalitatea], 23 alin. (2) [dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle] și 43 alin. (1) [dreptul la muncă și la protecția muncii] din Constituție.

33. De asemenea, autorul sesizării a pretins că punctul 21 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 este contrar articolelor 72 alin. (3) lit. j) [categorii de legi] și 102 [actele Guvernului] din Constituție. Având în vedere că în partea referitoare la prevederile în discuție sesizarea a fost declarată inadmisibilă (a se vedea § 30 supra), Curtea nu a analizat pretinsa neconformitate a punctului 21 din Anexă cu articolele 72 alin. (3) lit. j) și 102 din Constituție.

34. Cu privire la incidența articolului 1 alin. (3) din Constituție, Curtea a stabilit, în jurisprudența sa, că acesta nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. El poate fi invocat, în special, dacă se constată aplicabilitatea lui împreună cu un drept fundamental (a se vedea HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 25; HCC nr. 13 din 21 mai 2020, § 41; HCC nr. 25 din 29 octombrie 2020, § 29; HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 20).

35. Cu privire la incidența articolului 23 alin. (2) din Constituție, Curtea a observat că autorul sesizării nu a argumentat relevanța și pertinența acestei norme constituționale. Autorul sesizării face trimitere la articolul constituțional menționat supra fără a fundamenta contrarietatea dispozițiilor contestate cu acesta. Astfel, Curtea nu poate identifica în mod rezonabil nicio critică de neconstituționalitate. Dacă ar proceda la examinarea fondului sesizărilor formulate de o asemenea manieră, Curtea Constituțională s-ar substitui autorilor lor în invocarea argumentelor de neconstituționalitate, fapt care ar echivala cu un control din oficiu (HCC nr. 12 din 6 aprilie 2021, § 33).

36. De asemenea, Curtea a subliniat că articolul 16 nu poate fi aplicat de sine stătător, ci doar dacă este coroborat cu un drept fundamental. Principiul nediscriminării nu constituie o problemă de constituționalitate atât timp cât nu este afectat un drept fundamental (HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 22). De asemenea, și Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menționat că articolul 14 din Convenție, care protejează persoanele aflate în situații similare de orice discriminare în exercitarea drepturilor și libertăților garantate de Convenție, nu are o existență independentă. Articolul 14 din Convenție poate juca un rol autonom important prin completarea celorlalte dispoziții ale Convenției și ale Protocoalelor la aceasta (a se vedea Emel Boyraz v. Turcia, 2 decembrie 2014, § 40; Costel Gaciu v. România, 23 iunie 2015, § 47; Fábián v. Ungaria, 5 septembrie 2017, § 112).

37. Curtea a analizat dacă sesizarea respectă condiția referitoare la aplicabilitatea articolului 16 din Constituție, în special dacă este incident dreptul fundamental garantat de articolul 43 din Constituție, invocat de autorul sesizării.

38. Potrivit articolului 43 din Constituție, orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecția împotriva șomajului. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că dreptul la muncă și protecția muncii este aplicabil în cazurile în care sunt revendicate drepturi salariale (a se vedea HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019, § 25; HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 28). Prin urmare, articolul 43 din Constituție este incident.

39. Curtea a reamintit că egalitatea în fața legii și a autorităților publice presupune lipsa oricărei discriminări directe sau indirecte. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situații asemănătoare sunt tratate în mod diferit (discriminare directă) sau atunci când persoanele care se află în situații diferite sunt tratate în același mod (discriminare indirectă), cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv și rezonabil (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 29; HCC nr. 16 din 9 iunie 2020, § 32; HCC nr. 29 din 26 noiembrie 2020, § 18; HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 21). Curtea a subliniat că o condiție primordială pentru existența tratamentului diferențiat o reprezintă caracterul comparabil al situațiilor.

40. Curtea a reținut că, în cazul în care noua modalitate de calculare a salariului stabilit de Legea nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare ar putea să conducă la reducerea salariului de funcție al salariaților bugetari care activează în aceeași funcție sau într-o funcție avansată comparativ cu salariul mediu lunar calculat anterior intrării în vigoare a acestei Legi, legislatorul a prevăzut achitarea diferenței de salariu (art. 27 alin. (1) din Lege). Garanția de achitare a diferenței de salariu se aplică doar pentru perioada de activitate în aceeași unitate bugetară, în aceeași funcție sau într-o funcție mai avansată (articolul 27 alin. (5) din Legea nr. 270/2018 și punctul 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018).

41. Autorul sesizării a pretins neconstituționalitatea prevederilor contestate din perspectiva omisiunii de a reglementa achitarea diferenței de salariu pentru angajații bugetari care au fost numiți până la intrarea în vigoare a Legii nr. 270/2018 într-o funcție publică de conducere pentru a asigura interimatul și apoi au revenit în funcția deținută anterior interimatului ori s-au transferat într-o funcție inferioară după intrarea în vigoare a prevederilor contestate.

42. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că omisiunea legislativă poate constitui obiect de examinare al Curții Constituționale dacă această omisiune afectează un drept constituțional fundamental (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 12 din 6 aprilie 2021, § 35). 

43. Din materialele cauzei, Curtea a observat că asigurarea interimatului unei funcții de conducere și revenirea la funcția anterioară au avut loc pe baza modificării raporturilor de muncă. Astfel, Curtea a comparat situația angajaților bugetari care au activat în aceeași instituție bugetară, titulari ai aceleiași funcții, ale căror raporturi de muncă s-au modificat prin asigurarea interimatului pe o perioadă determinată, cu situația angajaților bugetari care nu au avut raporturile de muncă modificate (i.e. care au activat în aceeași funcție). Având în vedere că în cazul prezentei excepții de neconstituționalitate angajatul bugetar a asigurat interimatul unei funcții publice de conducere (fără a deveni titularul acesteia) la data intrării în vigoare a Legii nr. 270/2018 (a se vedea § 30), Curtea nu a analizat situația angajaților bugetari transferați într-o funcție inferioară.

44. Curtea a observat că, pe de o parte, angajaților bugetari care au activat în aceeași unitate bugetară, în aceeași funcție și ale căror raporturi de muncă nu au fost modificate li se achită diferența de salariu. Pe de altă parte, angajaților bugetari care au activat în aceeași unitate bugetară, ale căror raporturi de muncă s-au modificat prin asigurarea interimatului, la încetarea căruia au revenit în funcția ai cărei titulari sunt, exercitată anterior interimatului, nu li se achită diferența de salariu.

45. Curtea a reținut că interimatul unei funcții publice de conducere se instituie pe un termen determinat, care finalizează odată cu încetarea motivelor vacanței funcției respective. Persoana care asigură interimatul unei funcții publice de conducere se bucură de unele garanții, și anume ope legis, rămâne (pe perioada interimatului) titular al funcției deținute până la intervenirea interimatului. Astfel, pe perioada asigurării interimatului, ocuparea de către o altă persoană a funcției persoanei care asigură interimatul se face pe o perioadă determinată de perioada asigurării interimatului de către titularul funcției (articolul 49 din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public).

46. Așadar, Curtea a reținut că persoana care asigură interimatul unei funcții de conducere nu devine titularul acesteia. Din contră, el rămâne titular al funcției exercitate până la instituirea interimatului, iar la expirarea interimatului, revine la funcția sa, aflându-se într-un raport de serviciu neîntrerupt cu unitatea bugetară. 

47. Situația comparabilă se bazează pe (i) activitatea continuă/neîntreruptă în aceeași unitate bugetară, (ii) menținerea calității de titular al uneia și aceleiași funcții, (iii) exercitarea unor atribuții identice sau similare după complexitate de către angajatul bugetar care a activat neîntrerupt în aceeași funcție și angajatul bugetar care a revenit la funcția exercitată anterior asigurării interimatului și continuă să activeze în funcția al cărei titular este. Totuși, legislatorul nu a prevăzut condiții egale în materia achitării diferenței de salariu angajaților bugetari în discuție. Astfel, Curtea a reținut că angajații bugetari în discuție se află în situații comparabile, dar sunt tratați în mod diferit de prevederile contestate.

48. Prin urmare, Curtea a stabilit că situația în discuție ridică problema unui tratament diferențiat între angajații bugetari în funcție de modificarea raporturilor de muncă prin asigurarea interimatului în privința achitării diferenței de salariu. Pentru a vedea dacă tratamentul diferențiat instituit este justificat în mod obiectiv şi rezonabil, i.e. dacă acesta urmărește realizarea unui scop legitim şi dacă există o legătură rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit, Curtea a declarat sesizarea admisibilă pentru examinare în fond şi a considerat că acest caz trebuie examinat prin prisma articolelor 1 alin. (3), care protejează demnitatea omului ca valoare supremă, 16, care stabilește principiul egalității, și 43 din Constituție, care garantează dreptul la muncă și la protecția muncii.

 

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorului sesizării 

49. În argumentarea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, autorul sesizării susține că salariatul care, până la intrarea în vigoare a legii, a fost transferat temporar pentru a asigura interimatul unei funcții avansate și, după intrarea în vigoare a Legii, a revenit în funcția deținută anterior este remunerat în mod diferit și discriminatoriu în comparație cu salariatul care a activat neîntrerupt în aceeași funcție la momentul intrării în vigoare a Legii. Prin urmare, salariații care au asigurat interimatul unei funcții, apoi au revenit în aceeași funcție nu beneficiază de garanțiile salariale prevăzute de articolul 27 din Lege. Astfel, sunt create condiții pentru o salarizare diferită a persoanelor pentru exercitarea unor atribuții identice sau similare după complexitate. Aceste persoane se află în poziții similare sau cel puțin comparabile, dar sunt tratați în mod diferit.

50. De asemenea, autorul sesizării susține că situația angajatului de a face alegere, în condițiile Legii nr. 270/2018, între promovare (temporară) sau transfer într-o altă funcție similară, care corespunde cu preferințele profesionale și personalitatea angajatului, pe de o parte, și drepturile salariale (materiale), pe de altă parte, este contrară demnității omului.

51. Așadar, autorul contestă articolul 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar și punctul 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 în partea care nu prevede aplicarea acestor garanții în cazul persoanelor transferate dintr-o funcție superioară într-o funcție inferioară după intrarea în vigoare a acestei Legi.

52. În opinia autorului sesizării, această omisiune legislativă este contrară articolelor 1 alin. (3), 16 și 43 alin. (1) din Constituție.

 

B. Argumentele autorităților și ale organizațiilor care și-au prezentat opiniile 

53. În opinia prezentată Curții, Parlamentul Republicii Moldova menționează că articolul 27 din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar prevede plata unei diferențe de salariu pentru a susține venitul salarial al bugetarilor al cărui cuantum a fost diminuat prin această lege. Diferența de salariu reprezintă o plată compensatorie care ține de marja discreționară a legislatorului. Adoptarea acestor măsuri de diminuare a salariului a avut loc în condițiile politicii sociale și de personal care urma să se încadreze în cheltuielile bugetare. Achitarea diferenței de salariu doar angajaților care activau în aceeași funcție sau într-o funcție avansată nu instituie un tratament discriminatoriu al angajaților care exercitau o funcție avansată la data intrării în vigoare a Legii, iar ulterior au fost transferați într-o funcție inferioară.

54. De asemenea, dispozițiile finale și tranzitorii prevăd aplicarea prevederilor Legii raporturilor de muncă existente pe data de 1 decembrie 2018. Această diferență de salariu nu este asigurată pe tot parcursul aplicării legii noi, inclusiv în cazul modificării raporturilor de muncă prin avansare sau transfer într-o funcție inferioară.

55. Parlamentul mai menționează că în cazul transferului dintr-o funcție de conducere într-o funcție de execuție nu se achită diferența de salariu, pentru că, pe 1 decembrie 2018, angajatul era efectiv angajat într-o funcție de conducere în aceeași unitate bugetară. Această situație nu este comparabilă cu situația angajaților care au activat în aceeași unitate bugetară și în aceeași funcție de execuție.

56. În opinia sa scrisă, Guvernul Republicii Moldova menționează că diferența de salariu constituie o măsură compensatorie care poate fi stabilită de către stat în funcție de resursele financiare disponibile. Așadar, achitarea diferenței de salariu doar în cazul angajaților bugetari care activau în aceeași unitate bugetară, în aceeași funcție sau într-o funcție avansată nu poate fi calificată o măsură discriminatorie în raport cu angajații din sectorul bugetar care au fost transferați într-o funcție inferioară celei deținute la data intrării în vigoare a Legii nr. 270 din 23 noiembrie 2018. De altfel, transferul într-o funcție inferioară sau retrogradarea persoanei constituie o sancțiune disciplinară. Prin urmare, este justificat tratamentul diferențiat dintre angajații din sectorul bugetar care activau în aceeași funcție sau într-o funcție avansată în comparație cu angajații transferați într-o funcție inferioară sau retrogradați.

57. De asemenea, Curtea Constituțională a primit o opinie amicus curiae din partea Avocatului Poporului. În opinia sa, Avocatul Poporului menționează că legislatorul a admis un vid legislativ în prevederile articolului 27 alin. (5) din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar și ale punctului 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 sub aspectul excluderii categoriei de salariați care au fost transferați dintr-o funcție superioară într-o funcție inferioară, după intrarea în vigoare a Legii.

58. În opinia prezentată Curții, Consiliul pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității menționează că, în cazul acestei excepții de neconstituționalitate, funcționarul public a trecut printr-o succesiune de eliberări și numiri în funcție în perioada anilor 2017-2019. Astfel, angajatul bugetar în privința căruia s-a ridicat excepția de constituționalitate se află într-o situație similară cu persoanele angajate după intrarea în vigoare a Legii privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar. Prin urmare, persoanele care au activat în unitatea bugetară și ale căror raporturi de muncă au fost modificate se află în situații diferite față de persoanele care au fost angajate după intrarea în vigoare a Legii. În cazul prezentei excepții de neconstituționalitate, angajații bugetari nu se mai află în situații similare pentru a fi aplicabil principiul egalității.

59. În opinia prezentată Curții, Uniunea Avocaților menționează că omisiunea legislativă nu ține de competența Curții Constituționale, iar examinarea tratamentului discriminatoriu ține de competența instanței de drept comun.

 

C. Aprecierea Curții 

1. Principii generale

60. Curtea a subliniat că respectarea principiului egalității presupune acordarea acelorași avantaje tuturor persoanelor aflate în situații similare, cu excepția cazului în care se demonstrează că tratamentul diferențiat este justificat în mod obiectiv și rezonabil. Această condiție demonstrează că principiul egalității nu are în vedere interzicerea oricărui tratament diferențiat, ci doar a tratamentelor diferențiate nejustificate (a se vedea HCC nr. 24 din 8 octombrie 2020, § 33; HCC nr. 2 din 12 ianuarie 2021, § 40).

61. De asemenea, Curtea Europeană afirmă în jurisprudența sa că tratamentele diferențiate sunt discriminatorii dacă nu au o justificare obiectivă și rezonabilă, adică dacă nu urmăresc un scop legitim sau dacă nu există o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (a se vedea, în acest sens, Sejdić și Finci v. Bosnia și Herțegovina, 22 decembrie 2009, § 42; Stummer v. Austria, 7 iulie 2011, § 87; Khamtokhu și Aksenchik v. Rusia, 24 ianuarie 2017, § 64).

62. Constituția garantează, prin articolul 43, că orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă. Dreptul la salariu derivă din dreptul la muncă și constituie un drept fundamental protejat de articolul 43 din Constituție (HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019, § 25; HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 57).

63. În jurisprudența sa, Curtea a precizat că noțiunea de remunerație, în sensul articolului 43 din Constituție, trebuie interpretată într-un sens larg. Aceasta cuprinde, în special, toate avantajele prezente sau viitoare, cu condiția să fie acordate, chiar dacă indirect, de către angajator lucrătorului pentru munca prestată de acesta, în baza unui contract de muncă sau a unor dispoziții legale (a se vedea HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019, § 25; HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 61).

 

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză 

a) Dacă tratamentul diferențiat urmărește realizarea unui scop legitim 

64. Cu titlu preliminar, Curtea reține că prevederile articolului 27 alin. (5) din Legea nr. 270 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar și ale punctului 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 stabilesc că diferența de salariu se achită pentru perioada de activitate în aceeași unitate bugetară salariaților bugetari: (i) care au activat în aceeași funcție până și după data intrării în vigoare a Legii sau (ii) care activează într-o funcție avansată.

65. În prima situație, Curtea reține că legislatorul a stabilit achitarea diferenței de salariu pentru persoanele care au activat în aceeași unitate bugetară și în aceeași funcție. Acest caz se referă la angajații ale căror raporturi de muncă nu au fost modificate pe perioada intrării în vigoare a Legii privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar. Prin urmare, legislatorul a urmărit menținerea aceluiași salariu pentru munca identică prestată de către angajatul bugetar până la intrarea în vigoare a Legii nr. 270/2018, i. e. 1 decembrie 2018, și, respectiv, după intrarea în vigoare a acestei Legi.

66. Analizând scopul legitim al prevederilor contestate, Curtea reține că, potrivit articolului 1 alin. (2) din Legea nr. 270 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, scopul legii constă în asigurarea unui sistem de salarizare a personalului din sectorul bugetar transparent, echitabil, atractiv, simplu de gestionat, capabil să reflecte și să remunereze performanța, în cadrul căruia salariul de bază să reprezinte principalul element al remunerației personalului. Totodată, articolul 3 alin. (1) lit. b) din aceeași Lege stabilește principiile sistemului unitar de salarizare, inclusiv principiul nediscriminării, echității și coerenței, în sensul asigurării tratamentului egal și a remunerării egale pentru muncă de valoare egală (a se vedea HCC nr. 6 din 10 martie 2020, §§ 77-78).

67. În nota informativă la proiectul de Lege privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar se menționează că una din garanțiile sociale (protecția personală) ale noului sistem de salarizare vizează menținerea venitului salarial total, în cazul în care, conform noilor reguli de salarizare, angajatului i se calculează un salariu mai mic decât cel anterior.

68. Curtea constată că prevederile contestate, contrar scopurilor și principiilor declarate de legislator, instituie un tratament diferențiat al angajaților bugetari care au asigurat interimatul unei funcții publice de conducere la data intrării în vigoare a Legii. Curtea nu identifică raționamente care ar justifica în mod obiectiv și rezonabil acest tratament diferențiat nici în lege, nici în nota informativă la proiectul de lege. În opinia prezentată de Parlament se face trimitere și la politica bugetară a statului.

69. Curtea reiterează că insuficiența declarată a resurselor bugetare nu reprezintă un raționament obiectiv și rezonabil pentru restrângerea drepturilor constituționale (HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 82). În situații similare și Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că nici complexitatea sistemului bugetar de stat și nici lipsa de fonduri sau alte resurse nu pot exonera statul de obligațiile sale în baza Convenției (a se vedea, mutatis mutandis, Burdov v. Rusia (nr. 2), 15 ianuarie 2019, § 70; Fedulov v. Rusia, 8 octombrie 2019, §§ 79-80).

70. Așadar, Curtea reține că omisiunea legislatorului de a include angajații bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr. 270/2018 au exercitat interimatul unei funcții de conducere și ulterior au revenit la funcția exercitată anterior interimatului în categoria angajaților cărora li se achită diferența de salariu nu urmărește nici unul din scopurile legitime prevăzute de articolul 54 alin. (2) din Constituție.

71. Având în vedere această concluzie, Curtea nu va trece la următoarea etapă a testului, considerând că normele analizate nu sunt constituționale, deoarece tratamentul diferențiat nu a fost justificat în mod obiectiv și rezonabil.

72. Rezumând cele menționate supra, Curtea conchide că prevederile articolului 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 și ale punctului 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018, în partea referitoare la omisiunea includerii angajaților bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr. 270/2018 au asigurat interimatul unei funcții publice de conducere și care ulterior au revenit la funcția exercitată anterior interimatului în categoria angajaților bugetari cărora li se achită diferența de salariu, contravin articolelor 1 alin. (3), 16 și 43 din Constituție şi, prin urmare, sunt neconstituționale.

73. Totodată, până la modificarea prevederilor menționate supra de către Parlament și Guvern, Curtea va institui o soluție provizorie, potrivit căreia angajaților bugetari care au activat neîntrerupt în aceeași unitate bugetară și care la data intrării în vigoare a Legii nr. 270/2018 au asigurat interimatul unei funcții publice de conducere, la revenirea în funcția exercitată anterior interimatului, li se va achita diferența de salariu.

74. În aceste condiții, Curtea va emite o Adresă pentru Parlament, în vederea reglementării modului de stabilire a diferenței de salariu pentru angajații bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr. 270/2018 au asigurat interimatul unei funcții publice de conducere și au revenit la funcția exercitată anterior interimatului.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 6, 61, 62 lit. a) și 68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

 

HOTĂRĂȘTE: 

1. Se admite parțial sesizarea privind excepția de neconstituționalitate, ridicată de dl avocat Vladimir Grosu, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, reclamant în dosarul nr. 3-1567/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

2. Se declară neconstituționale articolul 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar și punctul 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018, în partea ce ține de omisiunea includerii în categoria angajaților bugetari cărora li se achită diferența de salariu a angajaților bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr. 270/2018 au asigurat interimatul unei funcții publice de conducere și au revenit la funcția exercitată anterior interimatului.

3. Până la modificarea articolului 27 alin. (5) din Legea nr. 270 din 23 noiembrie 2018 și a punctului 8 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018, angajaților bugetari care au activat neîntrerupt în aceeași unitate bugetară și care la data intrării în vigoare a Legii nr. 270/2018 au asigurat interimatul unei funcții publice de conducere, la revenirea în funcția exercitată anterior interimatului, li se va achita diferența de salariu.

4. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea privind excepția de neconstituționalitate a punctului 21 din Anexa nr. 6 la Hotărârea Guvernului nr. 1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

 

Președinte                                            Domnica MANOLE 

 

Chișinău, 20 mai 2021
HCC nr. 16
Dosarul nr. 168g/2020

Informații sesizări.:
+373 22 25-37-20
Relații cu presa.:
+373 69349444
Total vizitatori: 7464820  //   Vizitatori ieri: 1003  //   azi: 1050  //   Online: 95
Acces rapid