HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII
unor prevederi din articolul 6 alin. (5) din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale
(interdicția prestării serviciilor de organizațiile necomerciale pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale)
(sesizarea nr. 130a/2020)

CHIŞINĂU
8 octombrie 2020

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 31 iulie 2020,
Examinând sesizarea menționată în ședință plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 31 iulie 2020 în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituţionale nr. 502 din 16 iunie 1995, de către dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorul sesizării îi solicită Curții să verifice constituționalitatea textului „presta servicii şi/sau" de la articolul 6 alin. (5) din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale, care le interzice organizațiilor necomerciale să presteze servicii gratuite și servicii oneroase pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale.

3. Prin decizia Curţii Constituționale din 24 septembrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Institutului de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice, Centrului de Resurse Juridice din Moldova, Centrului de Analiză și Prevenire a Corupției, Asociației Promo-LEX, Institutului pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale „Viitorul" și Asociației Transparency International Moldova.

5. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenți dl Sergiu Litvinenco, autor al sesizării, dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului, și dl Dorin Lișman, reprezentant al Guvernului.

ÎN FAPT

6. Pe 11 iunie 2020, Parlamentul a adoptat Legea nr. 86 cu privire la organizațiile necomerciale, care a intrat în vigoare pe 27 august 2020. La data intrării în vigoare, Legea nr. 86 a înlocuit Legea nr. 837 din 17 mai 1996 cu privire la asociațiile obștești și Legea nr. 581 din 30 iulie 1999 cu privire la fundații.

7. Articolul 6 alineatele (4) și (5) din Legea nr. 86 reglementează, inter alia, relația dintre organizațiile necomerciale și partidele politice. Astfel, alineatul (4) prevede că organizația necomercială nu poate susţine material, nici nu poate presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice. Organizaţiile necomerciale constituite de partidele politice şi de organizaţiile social-politice pot presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice în scopul consolidării capacităţilor lor organizaţionale.

8. Potrivit alineatului (5) al aceluiași articol, în perioada campaniei electorale, organizaţia necomercială nu poate presta servicii şi/sau susţine material sau gratuit concurenţii electorali şi nu poate face agitaţie electorală. Organizaţia necomercială poate întreprinde acţiuni de promovare a alegerilor, poate organiza dezbateri între concurenţii electorali şi poate monitoriza campaniile electorale şi alegerile, în condiţiile stabilite de Codul electoral.

9. De asemenea, articolul 6 alin. (6) din Legea în discuție prevede sancțiunile pentru nerespectarea de către organizațiile necomerciale a interdicțiilor stabilite de alineatele (4) și (5) de la articolul 6, și anume pierderea sprijinului financiar şi a altor facilităţi oferite de stat, precum şi pierderea dreptului de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

10. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 9

Principiile fundamentale privind proprietatea

„[...]

(3) Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sunt factorii de bază ai economiei."

Articolul 16

Egalitatea

„(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 32

Libertatea opiniei şi a exprimării

„(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

(2) Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.

(3) Sunt interzise şi pedepsite prin lege contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violenţă publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituţional."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

„(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

[...]."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 126

Economia

„(1) Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă.

[...]"

Articolul 127

Proprietatea

„[...]

(2) Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii.

[...]"

11. Prevederile relevante ale Legii nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale sunt următoarele:

Articolul 6

Activitatea organizaţiei necomerciale

„[...]

(4) Organizaţia necomercială nu poate susţine material, nici nu poate presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice. Organizaţiile necomerciale constituite de partidele politice şi de organizaţiile social-politice pot presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice în scopul consolidării capacităţilor organizaţionale ale acestora.

(5) În perioada campaniei electorale, organizaţia necomercială nu poate presta servicii şi/sau susţine material sau gratuit concurenţii electorali şi nu poate face agitaţie electorală. Organizaţia necomercială poate întreprinde acţiuni de promovare a alegerilor, organiza dezbateri între concurenţii electorali şi monitoriza campaniile electorale şi alegerile, în condiţiile stabilite de Codul electoral.

(6) Organizaţia necomercială care încalcă prevederile alin. (4) sau (5) pierde sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală. Organizaţia necomercială restituie statului contravaloarea sprijinului obţinut de la stat sau sursele primite de la stat, folosite cu încălcarea prevederilor alin. (4) sau (5).

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

12. Prin decizia sa din 24 septembrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudența sa constantă.

13. În conformitate cu articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații au prerogativa sesizării Curții Constituționale.

14. Curtea a reținut că obiectul sesizării îl constituie textul „presta servicii şi/sau" de la articolul 6 alin. (5) din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale.

15. Autorul sesizării a solicitat controlul constituționalității prevederilor contestate până la intrarea lor în vigoare. Curtea a observat că la momentul înregistrării sesizării (31 iulie 2020) prevederile contestate au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova (a se vedea articolul 370 din Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 193 din 27 iulie 2020), însă nu au intrat în vigoare. Cu privire la acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că actul adoptat de Parlament are deja statutul de „lege", chiar dacă încă nu a intrat în vigoare. În acest sens, Curtea a reținut că, la sesizare, ea poate verifica constituționalitatea unei legi atât după publicarea ei în Monitorul Oficial, cât și înainte de publicare (a se vedea HCC nr. 9 din 14 februarie 2014, § 40 și punctul 1 din Dispozitiv).

16. Astfel, în conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale, ține de competența Curții Constituționale.

17. Curtea a mai reținut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

18. Autorul sesizării a susținut că dispozițiile contestate sunt contrare articolelor 9 alin. (3) [principiile fundamentale privind proprietatea], 16 [egalitatea], 54 [restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți], 126 alin. (1) [economia] și 127 alin. (2) [proprietatea] din Constituție.

19. Deşi autorul sesizării a invocat mai multe norme din Constituţie, acesta susţine, în motivarea ei, că dispozițiile contestate încalcă principiul egalității și dreptul la proprietate al organizațiilor necomerciale.

20. Pentru că este suverană cu privire la competenţa sa, Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui act normativ, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor constituţionale invocate de către autorii sesizărilor, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale relevante pentru soluţionarea sesizărilor, importante fiind inclusiv argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr. 7 din 26 aprilie 2018, § 23; HCC nr. 15 din 22 mai 2018, § 24; HCC nr. 21 din 3 octombrie 2019, § 23; HCC nr. 12 din 7 mai 2020, § 48; HCC nr. 15 din 28 mai 2020; § 26; HCC nr. 17 din 23 iunie 2020, § 58; HCC nr. 18 din 30 iunie 2020, § 39).

21. Curtea a trebuit să analizeze dacă sesizarea respectă prima condiţie referitoare la incidenţa articolului 16 din Constituţie, în special dacă este incident un alt drept garantat de Constituţie. Curtea a reținut incidența articolului 46 din Constituție, care garantează dreptul la proprietate al persoanelor, menționând că măsura contestată intervine în sfera obținerii de venituri de către organizațiile necomerciale pentru realizarea scopurilor lor statutare (a se vedea Raportul cu privire la finanțarea asociațiilor, adoptat la cea de-a 118-a sesiune plenară, Veneția, 15-16 martie 2019, CDL-AD(2019)002, § 136). Dacă în afara campaniei electorale, prestarea de servicii în mod oneros pentru partidele politice este permisă de articolul 6 alin. (4) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale, atunci în timpul campaniei este interzisă prestarea oricăror servicii pentru concurenții electorali. Prin urmare, se poate afirma că, de regulă, prestarea de servicii în mod oneros este permisă. Limitarea temporară a posibilității are consecințe asupra dreptului de proprietate (a se vedea, mutatis mutandis, O`Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd v. Irlanda, 7 iunie 2018, § 89).

22. Totodată, Curtea a reținut incidența articolului 32 din Constituție, care garantează libertatea opiniei și a exprimării, deoarece prestarea serviciilor gratuite pentru concurenții electorali, precum și agitația electorală în favoarea acestora reprezintă o formă de exprimare politică a organizației necomerciale.

23. Cu referire la incidenţa articolului 16 din Constituţie, Curtea a amintit că egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice presupune lipsa oricărei discriminări directe sau indirecte. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situaţii asemănătoare sunt tratate în mod diferit (discriminare directă) sau atunci când persoanele care se află în situaţii diferite sunt tratate în acelaşi mod (discriminare indirectă), cu excepţia cazului în care un asemenea tratament este justificat în mod obiectiv şi rezonabil (a se vedea, în acest sens, HCC nr. 29 din 22 noiembrie 2018, § 34; HCC nr. 3 din 18 ianuarie 2019, § 19; HCC nr. 19 din 24 septembrie 2019, § 17; HCC nr. 6 din 10 martie 2020, § 29; HCC nr. 16 din 9 iunie 2020, § 32; DCC nr. 78 din 2 iulie 2020, § 33). Aşadar, o condiţie primordială pentru existenţa tratamentului diferenţiat o reprezintă caracterul comparabil al situaţiilor, în această cauză, tratamentul diferențiat al organizațiilor necomerciale în comparație cu organizațiile comerciale.

24. Potrivit autorului sesizării, organizațiile necomerciale participă în circuitul economic în condiții de egalitate alături de organizațiile comerciale și, din acest motiv, trebuie tratate egal. În această cauză, Curtea a observat că organizațiile necomerciale și organizațiile comerciale au, prima facie, statut diferit, având în vedere scopul de constituire diferit al acestora; primele au un alt scop principal decât obţinerea de venit, iar secundele au scopul principal de a-şi asigura o sursă permanentă de venituri [articolul 1 alin. (3) din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale și articolul 1 alin. (1) din Legea nr. 845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat și întreprinderi]. Totuși, organizaţiile necomerciale, ca și cele comerciale, pot desfășura activități economice și pot utiliza venitul obținut din această activitate pentru realizarea scopurilor statutare ale organizației [a se vedea articolele 6 alin. (2) și 8 alin. (2) lit. c) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale]. Astfel, Curtea a reținut că organizațiile necomerciale și cele comerciale se află în situaţii asemănătoare, dar sunt tratate în mod diferit prin interdicția prestării serviciilor pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale, interdicție stabilită doar pentru primele de dispozițiile contestate.

25. La etapa admisibilității sesizării, Curtea a reţinut că situaţia în discuţie ridică problema unui tratament diferenţiat între organizațiile necomerciale și organizațiile comerciale în privinţa activităților economice care pot fi desfășurate de către acestea în perioada campaniei electorale. Pentru a vedea dacă tratamentul diferenţiat instituit este justificat în mod obiectiv şi rezonabil, i.e. dacă acesta urmărește realizarea unui scop legitim și dacă există o legătură rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul legitim urmărit, Curtea a declarat sesizarea admisibilă pentru examinare în fond și a considerat că acest caz trebuie examinat prin prisma articolelor 16, care stabilește principiului egalității, 32, care garantează libertatea opiniei și a exprimării, 46, care garantează dreptul la proprietate și 54 din Constituție, care prevede că tratamentul diferențiat operat de autorități trebuie să fie proporțional.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolelor 16, 32, 46 și 54 din Constituție

A. Argumentele autorului sesizării

26. Autorul sesizării menționează că dispozițiile contestate instituie o interdicție absolută pentru organizațiile necomerciale să presteze contra cost orice servicii concurenților electorali în perioada campaniei electorale, chiar dacă costurile acestor servicii corespund prețurilor de piață sau sunt mai mari decât acestea. În schimb, interdicția în discuție nu este aplicabilă față de organizațiile comerciale.

27. Autorul sesizării notează că, de vreme ce imposibilitatea prestării serviciilor cu titlu gratuit și susținerea materială a concurenților electorali este justificată prin asigurarea transparenței campaniei electorale, în cazul interdicției prestării serviciilor cu plată concurenților electorali în perioada campaniei electorale nu există nicio justificare obiectivă. Astfel, legislatorul nu a justificat urmărirea vreunui scop legitim prin introducerea interdicției prevăzute de dispozițiile contestate.

B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și au prezentat opinia

28. Președintele Republicii Moldova a subliniat, în opinia sa scrisă, că argumentele autorului sesizării sunt nefondate în partea ce ține de caracterul discriminatoriu al interdicției contestate, deoarece contravin articolului 1 alin. (3) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale care prevede că scopul principal al organizației necomerciale este altul decât obținerea de profit. De asemenea, articolul 8 alin. (2) lit. c) din Legea citată stabilește că proprietatea organizaţiei necomerciale se formează din orice surse neinterzise de lege, inclusiv din venituri din activitatea economică. Din acest articol rezultă că organizațiile necomerciale au dreptul să desfășoare activități economice în vederea obținerii de venituri care vor fi utilizate exclusiv pentru realizarea scopurilor lor statutare. De asemenea, este inadmisibil ca activitatea organizației necomerciale să fie concentrată preponderent pe prestarea serviciilor publicitare concurenților electorali în vederea desfășurării campaniei electorale. Prin urmare, principiul egalității este inaplicabil în această situație, deoarece cele organizațiile necomerciale și organizațiile comerciale reprezintă două entități juridice distincte.

29. În opinia prezentată de Parlament se menționează că interdicția stabilită de dispozițiile criticate este justificată de necesitatea protejării intereselor securității naționale, suveranității și independenței statului. De asemenea, Parlamentul notează că Legea cu privire la organizațiile necomerciale nu limitează posibilitatea organizațiilor necomerciale de a fi finanțate din exterior. Astfel, potrivit articolului 3 alin. (3) din Legea citată, organizaţia necomercială este liberă să solicite, să primească şi să folosească mijloace financiare şi materiale, din ţară sau de peste hotare, în vederea realizării scopurilor statutare.

30. În opinia prezentată de Guvern se menționează că condițiile stabilite de dispozițiile contestate sunt excesive și nejustificate de realitățile sociale existente și creează un potențial impact nefavorabil asupra existenței și activității organizațiilor necomerciale. Guvernul notează că prin prevederea contestată s-a creat un regim juridic considerabil mai drastic decât cel existent deja la nivelul legislației naţionale. Propunerile de restrângere a posibilității organizaţiilor necomerciale de a acorda servicii oneroase concurenților electorali au fost respinse constant de Guvern (prin intermediul Ministerului Justiției în calitate de autor al proiectului de lege) pe motiv că contravin conceptului proiectului și creează condiții discriminatorii și inechitabile pentru acest gen de organizații.

31. În opinia prezentată de Centrul de Resurse Juridice din Moldova, Asociației Promo-LEX și Institutul pentru Politici și Reforme Europene se menționează că interdicția prevăzută de dispozițiile contestate a fost stabilită aparent pentru a se evita susținerea indirectă a concurenților electorali de către organizațiile necomerciale. Totuși, nici nota informativă a Legii, nici în cadrul dezbaterilor din plenul Parlamentului nu au fost oferite explicații referitoare la necesitatea limitării absolute a posibilității prestării serviciilor pentru concurenții electorali.

32. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice și Sociologice se menționează că Legea cu privire la organizațiile necomerciale stabilește că organizațiile necomerciale pot desfășura orice gen de activitate neinterzisă de lege și că autoritățile publice tratează în mod egal și nu discriminează organizațiile necomerciale. Institutul consideră că deși restricția stabilită de dispozițiile contestate este limitată în timp, adică se aplică doar pentru campania electorală, ea nu este proporțională cu situația care a determinat-o. Mai mult, nu rezultă că dispozițiile contestate urmăresc realizarea vreunui scop legitim permis de articolul 54 din Constituție.

C. Aprecierea Curții

a) Dacă tratamentul diferenţiat urmărește realizarea unui scop legitim

33. Curtea notează că respectarea principiului egalității presupune acordarea aceloraşi avantaje tuturor persoanelor, cu excepţia cazului în care se demonstrează că tratamentul diferenţiat este justificat în mod obiectiv şi rezonabil. Această condiţie demonstrează că principiul egalității, garantat de articolul 16 din Constituţie, nu are în vedere interzicerea oricărui tratament diferenţiat, ci doar a tratamentelor diferențiate nejustificate (a se vedea HCC nr. 19 din 24 septembrie 2019, § 31).

34. Cu titlu preliminar, Curtea reține că interdicția contestată presupune aplicarea unor sancțiuni doar în cazul organizațiilor necomerciale care beneficiază de sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi de dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală. De altfel, doar față de aceste organizații legislatorul a reglementat o sancțiune, la articolul 6 alin. (6) din Legea cu privire la organizațiile necomerciale, pentru încălcarea interdicției contestate. În cazul încălcării acestei restricții, organizaţia necomercială pierde sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală. De asemenea, organizaţia necomercială trebuie să restituie statului contravaloarea sprijinului obţinut de la stat sau sursele primite de la stat, folosite cu încălcarea prevederilor alineatelor (4) sau (5) [a se vedea articolul 6 alin. (6) din Lege].

35. În această cauză, Curtea observă că textul legal contestat le interzice organizațiilor necomerciale să presteze atât servicii gratuite, cât și servicii oneroase (contra plată) pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale.

36. Curtea admite că prestarea serviciilor gratuite de organizațiile necomerciale pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale poate fi considerată o formă de susținere politică în sensul articolului 32 din Constituție. Curtea reține că aplicarea interdicției contestate în cazul organizațiilor necomerciale se bazează pe faptul că spre deosebire de organizațiile comerciale, primele pot beneficia de sprijin financiar, de alte facilităţi oferite de stat și de mecanismul de desemnare procentuală. Pentru a se acorda aceste beneficii legale, legislatorul a urmărit ca organizațiile necomerciale să manifeste neutralitate politică în perioada campaniei electorale. Așadar, Curtea consideră că scopul legitim vizat de legislator prin instituirea pentru organizațiile necomerciale a interdicției de prestare a serviciilor gratuite concurenților electorali în perioada campaniei electorale, care poate fi dedus din Legea cu privire la organizațiile necomerciale, se încadrează în noțiunea de „ordine publică", stabilită de articolul 54 alin. (2) din Constituție.

37. Cu privire la interdicția prestării serviciilor oneroase de organizațiile necomerciale pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale, Curtea observă că interdicția în discuție nu este aplicabilă în egală măsură față de organizațiile comerciale. Astfel, nici Codul electoral, nici Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi nu interzice organizațiilor comerciale să presteze servicii oneroase concurenții electorali în perioada campaniei electorale. Astfel, pentru a justifica tratamentul diferențiat creat, este necesar ca interdicția contestată să urmărească realizarea unui scop legitim.

38. Potrivit Comisiei de la Veneția, tratamentul inegal între sectorul organizațiilor necomerciale și alte persoane juridice/entități nestatale, de exemplu, din sectorul afacerilor, poate ridica probleme atunci când statul nu stabilește o justificare specifică pentru tratamentul diferențiat creat și nu demonstrează că există motive legitime pentru a impune, de exemplu, obligații de raportare suplimentare doar pentru asociații (a se vedea Raportul cu privire la finanțarea asociațiilor, CDL-AD(2019)002, §§ 125, 150).

39. Curtea observă că atât organizațiile necomerciale, cât și organizațiile comerciale pot desfășura activități economice [articolul 6 alin. (2) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale și articolul 1 alin. (1) din Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi]. De asemenea, organizațiile necomerciale pot presta servicii pentru potențialii concurenți electorali în afara campaniei electorale [articolul 6 alin. (4) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale]. Așadar, Curtea nu identifică motive pertinente care ar justifica aplicarea interdicției prestării serviciilor oneroase doar față de organizațiile necomerciale, având în vedere că Legea le permite organizațiilor necomerciale să presteze aceste servicii în afara campaniei electorale. De cele mai multe ori, campania electorală reprezintă, de fapt, un concurs în care se materializează munca din perioada precampaniei. Astfel, de vreme ce prestarea serviciilor oneroase de organizațiile necomerciale către partidele politice este permisă în afara campaniei electorale, nu există un scop legitim care să justifice aplicarea interdicției prestării acestor servicii concurenților electorali în perioada campaniei doar în privința organizațiilor necomerciale.

40. Curtea observă că în opinia prezentată de Parlament se menționează că interdicția stabilită de dispozițiile criticate este justificată de necesitatea protejării intereselor securității naționale, suveranității și independenței statului. Cu privire la acest aspect, Curtea reține că potrivit jurisprudenței Curții Europene, conceptele de „securitate națională" și „siguranță publică" trebuie aplicate cu rezervă și trebuie interpretate restrictiv (a se vedea Dmitriyevskiy v. Rusia, 3 octombrie 2017, § 86; Zhdanov și alții v. Rusia, 16 iulie 2019, § 156). Astfel, nu a fost demonstrat faptul că interdicția prestării serviciilor oneroase de organizațiile necomerciale pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale poate contribui la protejarea intereselor securității naționale, suveranității și independenței statului. Astfel, Parlamentul nu a demonstrat în ce măsură lipsa interdicției asupra prestării serviciilor oneroase în perioada campaniei electorale poate împiedica realizarea scopului legitim pretins a fi urmărit. Prin urmare, Curtea reține că interdicția prestării serviciilor oneroase concurenților electorali în perioada campaniei electorale, stabilită de dispozițiile contestate, restrânge nejustificat și în mod discriminatoriu dreptul de proprietate al organizațiilor necomerciale, contrar articolelor 16 și 46 din Constituție.

41. În continuare, Curtea va examina dacă în cazul interdicției prestării serviciilor gratuite de organizațiile necomerciale pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale, legislatorul a respectat un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul legitim urmărit.

b) Dacă tratamentul diferențiat respectă un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul legitim urmărit

42. La această etapă, Curtea trebuie să examineze dacă legislatorul a conciliat libertatea de exprimare a organizațiilor necomerciale cu obligația de neutralitate politică a acestora într-un mod care evită apariția unui tratament diferențiat între organizațiile necomerciale și cele comerciale.

43. În primul rând, Curtea observă că sancționarea prestării serviciilor gratuite pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale este aplicabilă doar în cazul organizațiilor necomerciale care beneficiază de sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi de dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală (a se vedea § 34 din prezenta Hotărâre). Astfel, interdicția de a presta servicii pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale nu conduce la lichidarea forțată a organizației necomerciale. Organizațiile necomerciale pot presta asemenea servicii, sancțiunea fiind pierderea facilităților stabilite de lege, restituirea contravalorii sprijinului obținut și restituirea surselor primite de la stat folosite cu încălcarea prevederilor legale relevante. Totuși, în calitatea lor de organizații necomerciale, ele pot activa în continuare.

44. În al doilea rând, Curtea observă că dispozițiile criticate instituie o interdicție generală, făcând imposibilă aprecierea unor situații particulare în care, de exemplu, prestarea unui serviciu gratuit de o organizație necomercială reprezintă, per se, o susținere politică a concurentului electoral. În cauza Animal Defenders International v. Regatul Unit, 22 aprilie 2013, § 108, Curtea Europeană a reținut că măsurile generale reprezintă o modalitate mai practică de a atinge un scop legitim decât prevederile care permit judecățile de la caz la caz. Măsurile cu caracter general sunt de natură să evite riscul semnificativ al incertitudinii, al litigiilor, al costurilor și al întârzierilor, precum și riscul discriminării și al arbitrariului.

45. Analizând dacă aprecierea contextuală a unor asemenea cazuri ar putea asigura neutralitatea politică a organizațiilor necomerciale, Curtea ajunge la concluzia că natura gratuită a serviciilor prestate poartă un mesaj de susținere politică a concurentului electoral. Chiar dacă ar exista cazuri în care o organizație necomercială ar presta un serviciu gratuit către un concurent electoral în perioada campaniei electorale, fără a urmări susținerea politică a acestuia, ele cu greu ar putea fi apreciate ca fiind cazuri sau situații apolitice.

46. În al treilea rând, Curtea observă că interdicția contestată are o sferă de aplicare limitată, vizând doar prestarea serviciilor, fără a fi aplicată față de alte metode de exprimare a opiniei organizației în raport cu concurenții electorali. În acest sens, Legea cu privire la organizațiile necomerciale prevede că organizația necomercială poate să-şi exprime opinia cu referire la programele partidelor politice şi ale organizaţiilor social-politice, precum şi la concurenţii electorali şi la programele acestora [articolul 6 alin. (3) din Lege].

47. În baza celor menționate supra, Curtea reține că legislatorul a optimizat în mod just acțiunea principiilor concurente: pe de o parte, libertatea de exprimare a organizațiilor necomerciale, și, pe de altă parte, interesul statal al asigurării ordinii publice. Prin urmare, Curtea reține că dispozițiile contestate, sub aspectul interdicției prestării serviciilor gratuite de organizațiile necomerciale pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale, respectă un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul legitim urmărit, fiind compatibile cu prevederile articolelor 16, 32 și 54 din Constituție.

48. Așadar, având în vedere caracterul general al interdicției contestate, Curtea va emite o Adresă Parlamentului în vederea reglementării articolului 6 alin. (5) din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale în conformitate cu această Hotărâre, astfel încât în perioada campaniei electorale organizațiilor necomerciale să le fie interzisă doar prestarea serviciilor gratuite, nu și a serviciilor oneroase.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) litera a) şi 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parțial sesizarea depusă de dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se recunoaște constituțional textul „presta servicii şi/sau" de la articolul 6 alin. (5) din Legea nr. 86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizațiile necomerciale, în măsura în care organizațiilor necomerciale le este permisă prestarea de servicii oneroase pentru concurenții electorali în perioada campaniei electorale.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

Președinte                              Domnica MANOLE 

Chișinău, 8 octombrie 2020
HCC nr. 24
Dosarul nr. 130a/2020