HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUȚIONALITĂȚII
unor prevederi din Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative
 (sesizările nr. 49a/2020, nr. 51a/2020, nr. 52a/2020 și nr. 53a/2020)

CHIŞINĂU
13 aprilie 2020

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componenţa:
dnei Liuba ȘOVA, preşedinte de ședință,
dlui Eduard ABABEI,
dnei Domnica MANOLE,
dlui Nicolae ROȘCA,
dlui Serghei ȚURCAN, judecători,
cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate pe 7 aprilie 2020,
Examinând sesizările menţionate în ședință plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarelor,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află patru sesizări depuse la Curtea Constituțională pe 7 aprilie 2020, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dl Sergiu Litvinenco și dna Veronica Roșca (sesizarea nr. 49a/2020), de către dnii Andrian Candu și Serghei Sîrbu (sesizarea nr. 51a/2020), de către dl Dinu Plîngău (sesizarea nr. 52a/2020) și de către dl Alexandr Oleinic (sesizarea nr. 53a/2020). Toți autorii sesizării sunt deputați în Parlamentul Republicii Moldova.

2. În sesizarea nr. 49a/2020 se solicită controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, după cum urmează:

-  Articolul VI, pct. 17 alin. (3), 18, 23, 24, 25 și 26, și

-  Articolul XVIII.

3. În sesizarea nr. 51a/2020 se solicită controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, după cum urmează:

-  Articolul VI, punctele 1-5, 7-11, 14, 16-27;

-  Articolele VIII-XI și

-  Articolele XIII-XXIV.

4. În sesizarea nr. 52a/2020 se solicită controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, după cum urmează:

-  Articolul VI, pct. 17 alin. (2), 18, 21, 23, 24, 25 și 26, și 

-  Articolul XVIII.

5. În sesizarea nr. 53a/2020 se solicită controlul constituționalității proiectului de Lege nr. 143 din 1 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative.

6.  Dl deputat Dinu Plîngău, autor al sesizării nr. 52a/2020, i-a solicitat Curții să suspende acțiunea prevederilor contestate în baza articolului 25¹ alin. (2) pct. 1) lit. d) din Legea nr. 317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituțională, pentru motivul că actul sesizat afectează principiul separației şi colaborării puterilor. Prin Decizia nr. 39 din 9 aprilie 2020 Curtea a admis cererea și a suspendat acțiunea Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 până la soluţionarea în fond a cauzei.

7. Autorii sesizărilor consideră că prevederile contestate sunt contrare dispozițiilor articolelor 6, care garantează separația și colaborarea puterilor în stat, și 106¹ din Constituție, care reglementează procedura angajării răspunderii Guvernului.

8. Prin decizia Curţii Constituționale din 9 aprilie 2020, sesizările au fost dec

larate admisibile, fără a se prejudeca fondul cauzei.

9. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor depuse, Curtea a decis, în conformitate cu prevederile articolului 43 din Codul jurisdicției constituționale, conexarea acestora într-un singur dosar.

10. Domnul judecător constituţional Vladimir Ţurcan, în deschiderea şedinţei Curţii, a prezentat plenului Curţii Constituţionale o cerere de abţinere de la judecarea cauzei. Analizând motivele invocate în cererea de abţinere, Curtea Constituţională a decis admiterea ei şi consemnarea acestui fapt în procesul-verbal al şedinţei Curţii.

11. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenți dl Sergiu Litvinenco, reprezentantul autorilor sesizării nr. 49a/2020, dl Serghei Sârbu, reprezentantul autorilor sesizării nr. 51a/2020, dl Dinu Plîngău, autorul sesizării nr. 52a/2020. Parlamentul a fost reprezentat de dl Vasile Bolea, președintele Comisiei juridice, numiri și imunități. Guvernul a fost reprezentat de dl Fadei Nagacevschi, ministrul justiției, și de dl Dorel Noroc, secretar de stat în Ministerul finanțelor.

ÎN FAPT

12. Pe 1 aprilie 2020, în baza articolului 106¹ alin. (1) din Constituție, Guvernul Republicii Moldova a adoptat Hotărârea nr. 213 pentru angajarea răspunderii asupra proiectului de lege privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative. Hotărârea Guvernului menționată supra împreună cu proiectul de lege au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 99-100 din 2 aprilie 2020.

13. În ziua adoptării Hotărârii Guvernului nr. 213, proiectul de lege a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului, cu solicitarea convocării ședinței plenare a Parlamentului pentru prezentarea proiectului.

14. Pe 2 aprilie 2020, Parlamentul a fost convocat în ședință. Prim-ministrul Republicii Moldova a venit în sala de ședințe a Parlamentului pentru a prezenta proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a declarat angajarea răspunderii, însă ședința legislativului nu a avut loc din lipsă de cvorum.

15. Proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a declarat angajarea răspunderii s-a considerat adoptat, devenind astfel Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative.

16. Prin Decretul nr. 1537 din 6 aprilie 2020, Președintele Republicii Moldova a promulgat Legea respectivă, iar pe 7 aprilie a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

17. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

Articolul 106¹

Angajarea răspunderii Guvernului

(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

18. Prin decizia din 9 aprilie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudența sa constantă.

19. Curtea a reținut că obiectul sesizărilor depuse îl constituie prevederile legale menționate supra, la paragrafele 2-4. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, ține de competența Curții Constituționale.

20. Cu privire la contestarea, prin sesizarea nr. 53a/2020, a proiectului de Lege nr. 143 din 1 aprilie 2020, Curtea a reținut că proiectul respectiv a devenit Lege, aceasta fiind publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, și că examinarea constituționalității acestui proiect a devenit superfluă. Prin urmare, Curtea a decis examinarea sesizării nr. 53a/2020 ca fiind formulată în privința Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative.

21. De asemenea, Curtea a reținut că autorii sesizărilor menționează că prevederile contestate au fost adoptate contrar procedurii prevăzute de articolul 106¹ din Constituție. Curtea a notat că acest argument este valabil nu doar pentru prevederile contestate, ci și pentru întreaga Lege nr. 56 din 2 aprilie 2020. De altfel, o eventuală încălcare a procedurii constituționale de angajare a răspunderii Guvernului produce efecte asupra întregii legi. Prin urmare, Curtea a considerat necesar să examineze constituționalitatea Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 integral.

22. În conformitate cu articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații au prerogativa de a sesiza Curtea Constituțională.

23. Curtea a reținut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituționalitate.

24. Autorii sesizărilor au susținut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 6, care garantează separația și colaborarea puterilor în stat, și 106¹ din Constituție, care reglementează procedura angajării răspunderii Guvernului. Curtea a constatat incidența acestor articole în prezenta cauză (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, §§ 21-27).

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 6 și a articolului 106¹ din Constituție

A. Argumentele autorilor sesizărilor 

25. Autorii sesizărilor menționează că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege este valabilă doar dacă reprezentantul Guvernului prezintă proiectul de lege în ședința plenară a Parlamentului. În această cauză, autorii sesizărilor consideră că procedura angajării răspunderii Guvernului din data de 2 aprilie 2020 a fost viciată, deoarece, din lipsă de cvorum, ședința legislativului nu a avut loc și Guvernul nu a prezentat proiectul de lege în fața Parlamentului în modul prevăzut de articolul 106¹ din Constituție.

26. De asemenea, autorii sesizărilor susțin că prevederile contestate din Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020, asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea, nu corespund exigențelor stabilite prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 5 din 2 martie 2016 (a se vedea punctul 1 din dispozitivul Hotărârii), potrivit cărora adoptarea trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de: a) urgența în adoptarea măsurilor conținute în legea/legile asupra căreia/cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea; b) necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate; c) aplicarea imediată a legii/legilor și d) circumscrierea legilor unui singur domeniu de reglementare. Autorii sesizărilor invocă contrarietatea normelor contestate cu dispozițiile articolelor 60 și 106¹ din Constituție.

B. Argumentele autorităţilor și ale organizațiilor cărora li s-a solicitat și au prezentat opinia 

27. În cadrul ședinței publice, reprezentantul Parlamentului a menționat că neprezentarea majorității deputaților în ședința plenară convocată pentru angajarea răspunderii Guvernului s-a datorat faptului că la acel moment Comisia pentru Situații Excepționale a stabilit regimul de autoizolare a cetățenilor în legătură cu situația epidemiologică din țară. Deputații puteau fi influențați de decizia Comisiei să nu participe la ședința plenară pentru a nu se expune riscului contaminării cu virusul COVID-19. Reprezentatul Parlamentului a relatat că, prin neprezentarea deputaților la ședința plenară, aceștia și-au exprimat susținerea pentru măsurile instituite prin Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 și, totodată, pentru Guvern. Astfel, în viziunea reprezentantului Parlamentului, angajarea răspunderii Guvernului s-a consumat din momentul constatării lipsei cvorumului și că din acest moment a început să curgă termenul de trei zile pentru depunerea moțiunilor de cenzură. Reprezentantul Parlamentului a menționat că în acest termen nu a fost depusă nicio moțiune de cenzură. Totodată, în opinia reprezentantului Parlamentului, Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 corespunde exigențelor stabilite prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 5 din 2 martie 2016 (punctul 1 din dispozitivul Hotărârii), și anume ca adoptarea trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de: a) urgența în adoptarea măsurilor conținute în legea/legile asupra căreia/cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea; b) necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate; c) aplicarea imediată a legii/legilor și d) circumscrierea legilor unui singur domeniu de reglementare. Prin urmare, în viziunea Parlamentului, Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 a fost adoptată cu respectarea procedurilor prevăzute de articolul 106¹ din Constituție.

28. În cadrul ședinței publice, reprezentantul Guvernului a menționat că Guvernul a întreprins toate măsurile necesare pentru ca proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea să fie prezentat în ședința plenară a Parlamentului. Astfel, Guvernul a adoptat Hotărârea prin care și-a angajat răspunderea. Hotărârea în discuție a fost înregistrată la Secretariatul Parlamentului. Proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea a fost adus la cunoștința fiecărui deputat prin e-mail. Prim-ministrul Republicii Moldova s-a prezentat la ședința Parlamentului, care a fost convocată pentru examinarea acestui subiect. Neîntrunirea cvorumului necesar pentru a putea fi desfășurată ședința Parlamentului nu poate fi imputată Guvernului, deoarece nu există mecanisme care i-ar permite Guvernului să oblige deputații să participe la ședință. Prin urmare, în viziunea reprezentantului Guvernului, textul „în fața Parlamentului” de la articolul 106¹ din Constituție trebuie interpretat în sens larg, și anume în sensul în care ar fi suficientă simpla comunicare a proiectului de lege deputaților, fapt care a avut loc în acest caz. Așadar, în opinia Guvernului, angajarea răspunderii asupra Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 a avut loc în fața Parlamentului, așa cum o impune articolul 106¹ din Constituție.

29. Curtea Constituţională a primit o opinie amicus curiae din partea Centrului pentru Politici și Analize în Sănătate. Curtea încurajează şi apreciază trimiterea unor astfel de opinii de către organizațiile specializate din Republica Moldova, în cauze care suscită un interes public deosebit.

30. În opinia sa, Centrul menționează că prin angajarea răspunderii Guvernului în fața Parlamentului între altele a fost modificat articolul 25 alin. (5) din Legea nr. 278 din 14 decembrie 2007 privind controlul tutunului, ca pretext fiind invocată necesitatea atenuării efectelor negative generate de situația epidemiologică (COVID-19) asupra cetățenilor și a activității de întreprinzător. Centrul consideră că modificarea articolului 25 alin. (5) din Legea nr. 278/2007 nu corespunde scopului Legii asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea și, prin efectul său, nu poate atenua consecințele negative generate de situația epidemiologică (COVID-19). În opinia sa, Centrul atenționează despre pericolul expunerii vizibile a produselor din tutun în locurile de vânzare cu amănuntul.

C. Aprecierea Curții 

Principii generale 

31. Curtea menționează că în Hotărârea nr. 25 din 29 octombrie 2019 a stabilit principiile generale care se referă la angajarea răspunderii Guvernului prin prisma respectării articolului 6 coroborat cu articolul 106¹ din Constituție, principii relevante și pentru prezenta cauză:

„42. [...] Potrivit articolului 6 din Constituţie, puterile legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea competențelor care le revin, potrivit prevederilor Constituţiei. [...] Instituirea principiului separaţiei ramurilor puterii statului are ca scop crearea unui sistem de guvernare care ar asigura echilibrul între ramurile puterii de stat, precum şi prevenirea şi stoparea abuzului din partea unei puteri.

43. [...] Puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita separat atribuţiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat (HCC nr. 24 din 10 septembrie 2013, § 38).

44. Astfel, în cadrul sistemului democratic de aplicare a principiului separației celor trei ramuri ale puterii de stat este importantă colaborarea între puteri şi exercitarea competenţelor în limitele prevăzute de Constituţie.

45. [...] În conformitate cu articolul 60 din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului, care exercită principala sa funcţie de legiferare. Totodată, potrivit prevederilor articolului 106¹ din Constituţie, Parlamentul a învestit Guvernul cu atribuţii de legiferare. Articolul 106¹ din Constituţie prevede că Guvernul își poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

46. [...] Angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o procedură parlamentară specială prin care, pentru a face faţă unei împrejurări deosebite, care reclamă stabilirea de măsuri urgente, care sunt de competenţa Parlamentului, Guvernul urmărește adoptarea unui proiect de lege în condiţii de maximă celeritate.

47. [...] Procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament (HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 55). Astfel, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o iniţiativă legislativă a acestuia, înaintată sub forma unui proiect de lege Parlamentului, care îl poate accepta fără a-l supune dezbaterilor şi votării sau care poate demite Guvernul iniţiind şi adoptând o moţiune de cenzură.

48. [...] Această cale de adoptare a unei legi este una excepţională şi simplificată, fiind vorba de o modalitate legislativă la care se recurge in extremis, numai atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau în procedura de urgenţă nu este posibilă. O asemenea procedură este dezirabilă atunci când Guvernul doreşte să promoveze extrem de rapid o lege pe care o consideră vitală pentru programul său de activitate asupra căruia a primit votul de încredere la învestire.

[...]

50. [...] Adoptarea legii prin angajarea răspunderii de către Guvern reprezintă nu numai o măsură de substituire a regulilor procedurii legislative, dar și o modalitate foarte rapidă, generată de împrejurări excepționale, de adoptare a legii cu respectarea anumitor rigori.

51. [...] Dispozițiile articolului 106¹ din Constituție prin care legislatorul constituant a împuternicit Guvernul cu atribuții de legiferare nu pot fi interpretate în sensul în care ar permite Guvernului substituirea Parlamentului oricând și în orice condiții. Astfel, Curtea subliniază că, deși la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiții, oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut (HCC nr. 11 din 13 mai 2015, §§ 52-53).

52. [...] Procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, ca o modalitate simplificată de legiferare, trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgența în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea, de necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanta domeniului reglementat și de aplicarea imediată a legii în cauză (HCC nr. 5 din 02 martie 2016, § 38; HCC nr. 11 din 13 mai 2015, § 54, § 72; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 60).

[...]

58. [...] Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul (HCC nr. 11 din 13 mai 2015, § 57).

[...]

62. [...] O dezbatere politică privind demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate poate avea loc în condițiile articolului 106¹ din Constituție numai în ședința plenară a Parlamentului. Prin urmare, depunerea la Secretariatul Parlamentului a hotărârii Guvernului privind angajarea răspunderii cu materialele anexate, fără prezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în ședința plenară, nu corespunde cerințelor normelor constituționale privind angajarea răspunderii „în fața” Parlamentului. În caz contrar, o asemenea dezbatere devine imposibilă, deoarece, potrivit articolului 37 alin. (4) din Regulamentul Parlamentului, convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară sau specială se va face în 3 zile de la data înregistrării cererii, dacă legea nu prevede altfel. Din aceste motive, în afara sesiunilor parlamentare, procedura angajării răspunderii Guvernului este condiționată de convocarea unei sesiuni extraordinare sau speciale, iar termenul de 3 zile pentru depunerea moțiunii curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul își angajează răspunderea (HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, §§ 56-57).

63. [...] Parlamentul este şi rămâne unica autoritate legiuitoare, chiar şi în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Prevederile articolului 106¹ din Constituţie reglementează expres o excepţie de la regula instituită prin dispoziţiile constituţionale ale articolului 60, angajarea răspunderii Guvernului neputând împiedica Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi controlul său. Parlamentul are la îndemână, în virtutea prevederilor constituţionale, posibilitatea de a demite Guvernul prin iniţierea şi dezbaterea unei moţiuni de cenzură (HCC nr. 5 din 02 martie 2016, § 29)”.

Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză 

32. Pentru a vedea dacă adoptarea Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 prin angajarea răspunderii Guvernului corespunde exigențelor constituționale, Curtea va verifica respectarea principiilor enunțate în jurisprudența sa (a se vedea HCC nr. 11 din 13 mai 2015, § 60).

33. Curtea reține că dispozițiile articolului 106¹ din Constituție scot în evidență patru etape ale procedurii de angajare a răspunderii Guvernului.

34. La prima etapă, Guvernul trebuie să adopte o hotărâre prin care își angajează răspunderea asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Această etapă rezultă din textul „Guvernul îşi poate angaja răspunderea” de la articolul 106¹ alin. (1) din Constituție. În acest context, Curtea a reținut că Guvernul trebuie să publice în Monitorul Oficial atât hotărârea de angajare a răspunderii, cât și textul integral al proiectelor de legi ce constituie obiectul acestei proceduri (a se vedea HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 66; DCC nr. 77 din 12 octombrie 2016, § 29).

35. La a doua etapă, reprezentantul Guvernului trebuie să prezinte programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege în fața Parlamentului. Această etapă rezultă din textul „în faţa Parlamentului” de la articolul 106¹ alin. (1) din Constituție. Textul „în fața Parlamentului” presupune prezentarea în şedinţa plenară a Parlamentului a documentului asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea. Depunerea la Secretariatul Parlamentului a hotărîrii Guvernului privind angajarea răspunderii cu materialele anexate, fără prezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în şedinţa plenară, nu corespunde cerinţelor constituţionale privind angajarea răspunderii „în faţa” Parlamentului (a se vedea HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 56). Prezentarea inițiativei Guvernului în fața Parlamentului este o etapă centrală și indispensabilă procedurii de angajare a răspunderii, platforma parlamentară fiind modalitatea de a informa aleșii poporului despre necesitatea imperioasă a angajării răspunderii și despre urgența acesteia. De asemenea, prezentarea hotărârii de angajare a răspunderii în fața Parlamentului este un fapt de realizarea căruia depinde începerea curgerii termenului de trei zile pentru depunerea moțiunii de cenzură împotriva Guvernului, iar în lipsa acesteia, a termenului pentru dobândirea caracterului „adoptat” în cazul proiectelor de lege sau „obligatoriu” în cazul programului sau declarației de politică generală.

36. A treia etapă este rezervată posibilității depunerii moțiunii de cenzură. Curtea reține că moțiunea de cenzură reprezintă instrumentul principal de exercitare a controlului parlamentar în contextul angajării răspunderii Guvernului. Constituția îi permite Guvernului să-și angajeze răspunderea în fața Parlamentului cu condiția ca după prezentarea hotărârii de angajare a răspunderii în plenul Parlamentului deputații să aibă posibilitatea de a depune moțiune de cenzură. Din articolul 106¹ alin. (2) din Constituție rezultă că moțiunea de cenzură poate fi depusă în termen de trei zile după prezentarea în fața Parlamentului a programului, declarației de politică generală sau proiectului de lege de către reprezentantul Guvernului. Termenul de trei zile pentru depunerea moțiunii curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul își angajează răspunderea (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 57). Prin urmare, dacă Guvernul nu și-a prezentat, de facto, hotărârea prin care își angajează răspunderea în fața Parlamentului, moțiunea de cenzură nu poate fi depusă. Așadar, această etapă este condiționată și depinde în totalitate de realizarea etapei precedente.

37. Pentru a patra etapă, Constituția prevede două scenarii. Primul se referă la situația în care parlamentarii au depus o moțiune de cenzură și aceasta a fost votată de majoritatea deputaților aleși. În acest caz, articolul 106¹ alin. (2) din Constituție prevede că Guvernul este demis. Al doilea se referă la situația în care nu a fost depusă nicio moțiune de cenzură sau în care aceasta a eșuat din diferite motive (a se vedea DCC nr. 77 din 12 octombrie 2016, § 31, cu privire la eșuarea exprimării neîncrederii Guvernului în contextul angajării răspunderii). În acest caz, articolul 106¹ alin. (3) din Constituție prevede că proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

38. În ceea ce priveşte data adoptării proiectului de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea, Curtea distinge două situaţii. În cazul nedepunerii moţiunii de cenzură, aceasta va fi considerată data expirării termenului de trei zile de la prezentarea proiectului de lege în fața Parlamentului, termen în care deputaţii au avut posibilitatea să depună o moţiune de cenzură, a cărei lipsă, de fapt, şi transformă un proiect de lege în lege. În situaţia în care moţiunea de cenzură a fost depusă, dar nu a întrunit votul majorităţii deputaţilor aleşi, legea se va considera adoptată la data examinării moțiunii, căci producerea efectelor juridice (i. e. considerarea unui proiect de lege ca fiind adoptat) are loc anume în cazul nereuşitei moţiunii de cenzură.

39. Curtea reține că respectarea procedurilor constituționale de angajare a răspunderii Guvernului presupune îndeplinirea graduală a etapelor menționate supra la §§ 34-37.

40. Curtea observă că autorii sesizărilor invocă faptul că la angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 nu a fost respectată cea de-a doua etapă, care prevede obligația prezentării proiectului de lege în fața Parlamentului.

41. Pe de o parte, Curte constată că prin Hotărârea nr. 213 din 1 aprilie 2020 Guvernul a declanșat procedura angajării răspunderii asupra unui proiect de lege (a se vedea § 12 din prezenta Hotărâre). În aceeași zi, proiectul de lege a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului, cu solicitarea convocării ședinței plenare a Parlamentului pentru prezentarea acestuia (a se vedea § 13 din prezenta Hotărâre). În ziua în care s-a convocat ședința Parlamentului, Prim-ministrul Republicii Moldova se afla în sala de ședințe a legislativului, fiind pregătit să le prezinte deputaților proiectul de lege (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre). Astfel, Curtea consideră că Guvernul a întreprins toate acțiunile necesare pentru a putea prezenta proiectul de lege în fața Parlamentului, așa cum o impune articolul 106¹ alin. (1) din Constituție.

42. Pe de altă parte, Curtea observă că Parlamentul a fost convocat în ședință plenară pentru a examina proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a declarat angajarea răspunderii (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre). Datorită faptului că ședința nu a fost deliberativă, prezentarea proiectului de lege de către reprezentantul Guvernului în fața Parlamentului nu a fost posibilă (a se vedea § 14 din prezenta Hotărâre).

43. În primul rând, Curtea reține că Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 a fost considerată adoptată de către Parlament chiar dacă ședința plenară a Parlamentului din 2 aprilie 2020 a eșuat. Curtea reiterează că termenul de trei zile din articolul 106¹ alin. (2) din Constituție curge de la data prezentării proiectului de lege în fața Parlamentului și acest termen este stabilit pentru depunerea moțiunii de cenzură și, implicit, pentru dobândirea caracterului „adoptat” al proiectului de lege în cazul nedepunerii în acest termen a moțiunii (a se vedea §§ 35-36 din prezenta Hotărâre). Acest termen nu începe să curgă decât după prezentarea, de facto, a proiectului de lege în ședința plenară a Parlamentului. Prin urmare, Parlamentul putea să convoace o nouă ședință plenară pentru ca Guvernul să poată prezenta proiectul de lege în cadrul angajării răspunderii. În această cauză, Curtea observă că procedura în discuție nu a avut loc. Curtea reține că, în speță, neîntrunirea cvorumului necesar constituie o tentativă eșuată a angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege în fața Parlamentului.

44. În al doilea rând, textul „în fața Parlamentului” de la articolul 106¹ alin. (1) din Constituție presupune că proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea trebuie prezentat obligatoriu în şedinţa plenară a Parlamentului. În această cauză, proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea nu a fost prezentat în ședința plenară a Parlamentului. Cu privire la acest aspect, Curtea reiterează jurisprudența în care a notat că neprezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în şedinţa plenară nu corespunde exigențelor constituţionale privind angajarea răspunderii „în faţa” Parlamentului (a se vedea HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 56).

45. Curtea notează că Constituția nu stabilește nicio excepție de la obligativitatea prezentării angajării răspunderii asupra unui proiect de lege în şedinţa plenară. Desfășurarea ședinței plenare este obligatorie și în cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune ordinară, în afara sesiunilor parlamentare procedura angajării răspunderii Guvernului fiind condiționată de convocarea unei sesiuni extraordinare sau speciale (a se vedea HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 57). A fortiori, prezentarea proiectului de lege în ședința plenară este obligatorie atunci când Parlamentul se află în sesiune ordinară. Acest fapt este valabil și în situația în care este declarată stare de urgență. Curtea notează că Legea Fundamentală interzice expres, prin articolul 85 alin. (4), dizolvarea Parlamentului în timpul stării de urgență, aceasta fiind una din garanțiile constituționale ale controlului parlamentar asupra executivului în situații excepționale. În viziunea Comisiei de la Veneția, Parlamentul exercită un control foarte important asupra punerii în aplicare a stării de urgență, care ar înceta dacă Parlamentul ar fi dizolvat (Opinia nr. 838/2016 cu privire la proiectul legii constituționale a Franței „Privind protecția Națiunii”, adoptată la cea de-a 106-ea sesiune plenară, desfășurată pe 11-12 martie 2016, CDL-AD(2016)006, § 64).

46. Comisia de la Veneția a menționat că starea de urgență nu implică suspendarea temporară a principiului preeminenței dreptului și nu îi autorizează pe cei care sunt la putere să acționeze astfel încât legea să fie încălcată, pentru că ei sunt obligați să respecte aceste principii permanent și preeminența dreptului trebuie să prevaleze. Prin definiție, democrația și statul de drept implică garantarea drepturilor politice și libertăților personale, precum și un sistem eficient de separare și colaborare a ramurilor puterii în stat (a se vedea în acest sens Opinia nr. 359/2005 cu privire la protecția drepturilor omului în situațiile de urgență, adoptată la cea de-a 66-ea sesiune plenară, desfășurată pe 17-18 martie 2006, CDL-AD(2006)015, §§ 13, 31; Opinia nr. 838/2016 cu privire la proiectul legii constituționale a Franței „Privind protecția Națiunii”, CDL-AD(2016)006, § 28).

47. În al treilea rând, Curtea reține că prin faptul că ședința plenară nu s-a desfășurat și prin faptul că Guvernului nu i-a fost acordată posibilitatea de a prezenta proiectul de lege în fața Parlamentului, legislativul a făcut imposibilă depunerea moțiunii de cenzură în cadrul unei asemenea proceduri excepționale (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 65). Prin acest fapt, Parlamentul a făcut imposibil controlul parlamentar asupra procedurii de angajare a răspunderii. Curtea reiterează că procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude şi nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin iniţierea unei moţiuni de cenzură (a se vedea HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 58). Curtea menționează că posibilitatea înaintării moțiunii de cenzură reprezintă instrumentul principal de exercitare a controlului parlamentar în contextul angajării răspunderii Guvernului, de la care Parlamentul nu poate renunța prin neacordarea Guvernului a posibilității de a-și angaja răspunderea în ședință plenară.

48. În plus, Curtea remarcă faptul că Legea nr. 56 a fost considerată adoptată pe 2 aprilie 2020, adică în aceeași zi când Guvernul a încercat să prezinte proiectul de lege în fața Parlamentului. Astfel, chiar dacă Guvernul ar fi reușit să prezinte proiectul de lege în fața Parlamentului pe 2 aprilie 2020, Constituția prevede că proiectul de lege în discuție putea fi considerat adoptat doar după trei zile de la prezentare (a se vedea articolul 106¹ alin. (2) și (3)), i. e. nu mai devreme de 5 aprilie 2020. În această cauză, deși Guvernul a eșuat să prezinte proiectul de lege pe 2 aprilie 2020, acesta a fost considerat adoptat în aceeași zi (a se vedea supra §§ 14-15, 38, 43).

49. Ţinând cont de jurisprudenţa sa anterioară, Curtea reiterează că în cadrul sistemului democratic de aplicare a principiului separației celor trei ramuri ale puterii de stat este importantă colaborarea între puteri şi exercitarea competenţelor în limitele prevăzute de Constituţie (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 44). Procedura în sine a angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, fiind o realitate juridică, nu aduce atingere „monopolului legislativ al Parlamentului” atât timp cât această modalitate de legiferare este utilizată în condiţiile prevăzute de Legea Fundamentală (HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 58). Parlamentul este şi rămâne unica autoritate legiuitoare, chiar şi în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Prevederile articolului 106¹ din Constituţie reglementează expres o excepţie de la regula instituită prin dispoziţiile constituţionale ale articolului 60, angajarea răspunderii Guvernului neputând împiedica Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi controlul său (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 63; HCC nr. 5 din 02 martie 2016, § 29; HCC nr. 11 din 13 mai 2015, § 56). Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi într-o autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 58; HCC nr. 11 din 13 mai 2015, § 57).

50. Așadar, având în vedere argumentele menționate supra, Curtea reține că Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative a fost adoptată cu încălcarea procedurii constituționale și contravine articolelor 6 și 106¹ din Constituție.

51. Date fiind încălcările constatate, Curtea reține că examinarea constituționalității Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 sub aspectul celorlalte argumente ale autorilor sesizărilor nu este necesară. 

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) litera a) şi 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit sesizările depuse de către dl Sergiu Litvinenco și dna Veronica Roșca (sesizarea nr. 49a/2020), de către dnii Andrian Candu și Serghei Sîrbu (sesizarea nr. 51a/2020), de către dl Dinu Plîngău (sesizarea nr. 52a/2020) și de către dl Alexandr Oleinic (sesizarea nr. 53a/2020). 

2. Se declară neconstituțională Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, ca fiind adoptată cu încălcarea procedurii constituționale de angajare a răspunderii Guvernului. 

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Președinte de ședință                                               Liuba ȘOVA

Chișinău, 13 aprilie 2020
HCC nr. 10
Dosarul nr. 49a/2020