HOTĂRÂRE
PENTRU INTERPRETAREA
articolului 106¹ alin. (1) din Constituția Republicii Moldova
(angajarea răspunderii Guvernului)
(Sesizarea nr. 24b/2015)

CHIŞINĂU
2 martie 2016

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, președinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANȚÎRU,
Dl Victor POPA, judecători,
cu participarea dlui Teodor Papuc, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 4 iunie 2015
şi înregistrată la aceeași dată,
Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 4 iunie 2015, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii Mihai Ghimpu și Valeriu Munteanu pentru interpretarea articolului 106¹ alin. (1) din Constituția Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării au solicitat Curții interpretarea acestui articol, cu elucidarea următoarelor aspecte:

„1. Numărul de acte legislative pentru care Guvernul își angajează răspunderea este limitat într-o perioadă de timp scurtă?

2. Care este procedura legală de urmat în cazul nepromulgării de către Președintele Republicii Moldova a legilor pentru care Guvernul și-a angajat răspunderea?"

3. Prin decizia Curții Constituționale din 4 septembrie 2015, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului.

5. La ședința publică a Curții, în cadrul căreia a fost pronunțat dispozitivul hotărârii, a fost prezent Eugen Beșliu, reprezentantul autorilor sesizării, și Eduard Serbenco, viceministru al justiției, reprezentantul Guvernului la Curtea Constituțională.

ÎN FAPT

6. Constituția Republicii Moldova reglementează prin articolul 106¹ instituția angajării răspunderii Guvernului. Potrivit alin. (1) al acestui articol, Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului asupra unui program, unei declarații de politică generală sau unui proiect de lege.

7. În conformitate cu articolul 74 alin. (4) din Constituție, legile se trimit spre promulgare Președintelui Republicii Moldova. Articolul 93 alin. (2) din Constituție prevede că Președintele Republicii Moldova este în drept, în cazul în care are obiecții asupra unei legi, să o trimită spre reexaminare Parlamentului, în termen de cel mult două săptămâni.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:

Articolul 6
Separația și colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 74
Adoptarea legilor și a hotărârilor

„[...] (4) Legile se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii Moldova."

Articolul 93
Promulgarea legilor

„[...]

(2) Președintele Republicii Moldova este în drept, în cazul în care are obiecții asupra unei legi, să o trimită, în termen de cel mult două săptămâni, spre reexaminare, Parlamentului. În cazul în care Parlamentul își menține hotărârea adoptată anterior, Președintele promulgă legea."

Articolul 106¹
Angajarea răspunderii Guvernului

„(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern."

ÎN DREPT

9. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă: (1) problema numărului de proiecte de legi pentru care Guvernul își poate angaja răspunderea în același timp și (2) problema nepromulgării de către Președinte a legilor pentru care Guvernul și-a angajat răspunderea.

10. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituționale, precum rolul Guvernului, Parlamentului și Președintelui Republicii Moldova în procesul angajării răspunderii și principiul separației puterilor.

A. ADMISIBILITATEA

11. În conformitate cu decizia sa din 4 septembrie 2015, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, al articolului 4 alin. (1) lit. b) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi al articolului 4 alin. (1) lit. b) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, sesizarea privind interpretarea Constituției ține de competenţa Curții Constituționale.

12. Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale îi conferă deputatului în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

13. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei și situaţiile complexe în care norma trebuie aplicată.

14. Curtea menționează că aspectele abordate în sesizare se referă la: (1) numărului de proiecte de legi asupra cărora Guvernul își poate angaja răspunderea în același timp și (2) procedura legală care trebuie îndeplinită în cazul nepromulgării de către Președintele Republicii Moldova a legii adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului.

15. Curtea reţine că a interpretat anterior unele prevederi ale articolului 106¹ din Constituție, în procesul controlului constituționalității unor legi adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului. Totuși, aspectele invocate de către autorii sesizării nu au făcut obiectul interpretării Curții Constituționale.

16. Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă și nu există un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicției constituționale. Curtea reține că a fost sesizată legal și că este competentă să hotărască asupra interpretării articolului 106¹ din Constituția Republicii Moldova. Prin urmare, Curtea va examina fondul sesizării.

17. În acest sens, pentru soluţionarea prezentei cauze, Curtea va dezvolta interpretările ei din jurisprudența anterioară.

A. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorilor sesizării

18. Potrivit autorilor sesizării, Guvernul s-a folosit adesea de prerogativa angajării răspunderii pentru un număr mare de proiecte de legi în același timp. Ei susțin că Guvernul nu își poate angaja răspunderea decât în cazul unui singur proiect de lege, altfel existând posibilitatea de a recurge la această procedură în mod discreționar și nejustificat.

19. În plus, autorii sesizării susțin că lipseşte un cadru normativ care să stabilească ce se întâmplă în cazul în care Președintele nu promulgă imediat proiectele de legi asupra cărora Guvernul și-a angajat răspunderea. Ei se întreabă dacă este necesară repetarea procedurii de angajare a răspunderii Guvernului sau dacă această situație poate fi rezolvată prin votul Parlamentului, vot care să confirme voința inițială.

2. Argumentele autorităților

20. În opinia prezentată, Parlamentul Republicii Moldova nu consideră că există vreo restricție cu privire la numărul proiectelor de legi care pot fi adoptate prin angajarea răspunderii guvernamentale, atât timp cât urgența acestora o impune. Cu privire la situația în care Președintele ar refuza promulgarea legilor asupra cărora Guvernul și-a angajat răspunderea, Parlamentul este de părere că refuzul constituie, într-adevăr, o prerogativă a Președintelui. El poate cere o singură dată reexaminarea legii asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea.

21. Președintele Republicii Moldova susține, în opinia sa, că Legea fundamentală nu stabilește nicio condiție cu privire la numărul de proiecte de legi pentru care Guvernul își poate angaja răspunderea în același timp. Cu toate acestea, Guvernul și-ar putea angaja răspunderea asupra unuia sau mai multor proiecte de legi în același timp dacă recurge la această procedură in extremis, cu respectarea condițiilor urgenței, importanței domeniului reglementat și aplicării imediate a proiectelor devenite legi. De asemenea, Președintele consideră că-i poate cere Parlamentului reexaminarea oricărei legi.

22. În punctul său de vedere, Guvernul consideră că textul constituțional nu limitează Guvernul în utilizarea procedurii angajării răspunderii în fața Parlamentului. De asemenea, potrivit Guvernului, promulgarea legii reprezintă un element care încheie procesul legislativ, precum și unul de control prealabil al legii. Prin urmare, Președintele poate cere reexaminarea legii de către Parlament.

3. Aprecierea Curții

3.1. Principii generale

23. Curtea menționează că, potrivit articolului 60 alineatul (1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

24. În acest sens, Curtea, în Hotărârea nr. 20 din 4 iunie 2014, a menționat:

„61. Fiind unica autoritate legislativă, funcţia de legiferare reprezintă principala funcţie a Parlamentului, care constă în capacitatea acestuia de a elabora şi adopta legi."

25. În același timp, prin articolele 106¹ şi 106² din Constituţie, legiuitorul constituant a învestit și Guvernul cu atribuţii de legiferare. Astfel, dacă articolul 106¹ din Constituţie reglementează instituţia angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege, atunci articolul 106² instituie procedura delegării legislative.

26. În Hotărârea nr.11 din 13 mai 2015 Curtea a menționat:

„46. [...] Legea Fundamentală a instituit 3 modalităţi de legiferare: una firească, uzuală, şi care, potrivit articolului 60 din Constituţie, aparţine Parlamentului şi două excepţionale, aflate la dispoziţia Guvernului, care îi permit să intre în sfera de reglementare primară a relaţiilor sociale - fie prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului (art. 106/1), fie prin emiterea de ordonanţe (art. 106/2 )."

27. Curtea reține că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi.

28. În Hotărârea nr. 28 din 22 decembrie 2011, referindu-se la procedura angajării răspunderii de către Guvern, Curtea a menţionat:

„55. [P]rocedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament.

[...]

58. [P]rocedura în sine a angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, fiind o realitate juridică, nu aduce atingere „monopolului legislativ al Parlamentului" atât timp cât această modalitate de legiferare este utilizată în condiţiile prevăzute de Legea Fundamentală. Procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude şi nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin iniţierea unei moţiuni de cenzură. Ceea ce exclude această procedură constituţională este dezbaterea proiectului de lege ca atare, însă aceasta nu este o consecinţă neconstituţională, după cum rezultă din articolul 106/1 din Constituţie."

29. Ținând cont de jurisprudența sa anterioară, Curtea reiterează că Parlamentul este şi rămâne unica autoritate legiuitoare, chiar şi în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Prevederile articolului 106¹ din Constituţie reglementează expres o excepţie de la regula instituită prin dispoziţiile constituţionale ale articolului 60, ea neputând împiedica Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi controlul său. Parlamentul are la îndemână, în virtutea prevederilor constituţionale, dreptul de a demite Guvernul prin iniţierea şi dezbaterea unei moţiuni de cenzură. 

3.2. Aplicarea principiilor enunțate în prezenta cauză

3.2.1. Cu privire la numărul proiectelor de legi care pot fi adoptate în același timp prin angajarea răspunderii Guvernului

30. Curtea menționează că, potrivit articolului 106¹ din Constituție, Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

31. În partea ce ține de angajarea răspunderii asupra „unui proiect de lege", Curtea reține că termenul „unui" poate reprezenta, ca parte de vorbire, fie un articol nehotărât, fie un numeral. În cazul în care este articol nehotărât, intervine regula de interpretare textuală, potrivit căreia un cuvânt folosit la singular implică și pluralul. Termenul „unui" ar putea avea și sensul de „unor". Tocmai din acest motiv nu este suficientă doar interpretarea textuală a acestei prevederi.

32. Prin urmare, Curtea observă că aici nu operează regula in claris non fit interpretatio, ei revenindu-i sarcina de a se pronunța cu privire la problema în cauză, în calitate de garant al supremației Constituției și de interpret al acesteia, prin utilizarea metodelor de interpretare necesare.

33. În acest sens, Curtea reține că Guvernul își poate angaja răspunderea în privința mai multor proiecte de legi, în același timp, în vederea atingerii interesului public existent. În afară de utilizarea metodei teleologice, Curtea conchide acest fapt utilizând metoda logică de interpretare. O eventuală condiție formală a unui proiect unic ar putea fi eludată prin prezentarea mai multor proiecte sub forma unuia singur.

34. În jurisprudența sa anterioară Curtea a afirmat posibilitatea Guvernului de a-și angaja răspunderea asupra mai multor proiecte de legi în același timp (HCC nr.11 din 13 mai 2015).

35. Totodată, Curtea subliniază că proiectele de legi cu care se prezintă Guvernul în fața Parlamentului pentru a-și angaja răspunderea trebuie să se circumscrie unui singur domeniu de reglementare.

36. Curtea subliniază că, indiferent de numărul proiectelor de legi cu care se prezintă Guvernul în fața Parlamentului pentru a-și angaja răspunderea, legislativul are posibilitatea inițierii unei moțiuni de cenzură, în situația în care nu este de acord cu conținutul acestora.

37. În același timp, ținând cont de faptul că procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, Curtea reține că la utilizarea acestui instrument constitutional urmează a se avea în vedere existența unei urgențe reale în adoptarea măsurii legislative.

38. În acest sens, Curtea reiterează constatările din Hotărârea nr. 28 din 22 decembrie 2011, potrivit cărora procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgența în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea, de necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanța domeniului reglementat și de aplicarea imediată a legii în cauză.

39. În concluzie, Curtea reține că Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului pentru mai multe proiecte de legi în același timp, cu condiția ca acestea să aibă un caracter stringent, necesar, să reglementeze într-o singură sferă de importanță socială majoră și să fie puse în aplicare imediat.

3.2.2. Cu privire la refuzul Președintelui Republicii Moldova de a promulga legea adoptată ca urmare a angajării răspunderii de către Guvern

40. Curtea reţine că, potrivit articolului 74 alin. (4) din Constituţie, legile adoptate de Parlament se trimit spre promulgare Preşedintelui Republicii Moldova.

41. În jurisprudența sa Curtea a menționat că promulgarea legii este operaţiunea finală a procedurii legislative şi ea permite şefului statului să învestească legea cu formulă executorie, obligând  autorităţile  publice să procedeze la executarea  prevederilor acesteia (HCC nr. 3 din 28 februarie 1996).

42. Articolul 93 alin. (2) din Constituție stabilește că Președintele Republicii Moldova este în drept, în cazul în care are obiecții asupra unei legi, să o trimită, în termen de cel mult două săptămâni, spre reexaminare, Parlamentului. În cazul în care Parlamentul își menține hotărârea adoptată anterior, Președintele promulgă legea.

43. Curtea menționează că, spre deosebire de procedura legislativă obișnuită, adoptarea proiectului de lege prin angajarea răspunderii Guvernului nu presupune dezbaterea proiectului potrivit procedurii legislative ordinare în comisiile de specialitate ale Parlamentului și în plen. În acest caz proiectele sunt supuse unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament.

44. Ținând cont de particularitățile acestei instituții, Curtea reține că Președintele Republicii Moldova nu-i poate trimite Paramentului spre reexaminare, înainte de promulgare, o lege în privința căreia Guvernul și-a angajat răspunderea. În caz contrar, o asemenea posibilitate ar conduce, în fapt, la anularea acestui mecanism constituțional.

45. De asemenea, obligația Președintelui de a promulga legea adoptată în urma angajării răspunderii se datorează implicit și existenței unei urgențe reale de adoptare a acesteia.

46. Curtea subliniază că urgența reală și importanța legii adoptate prin angajarea răspunderii de către Guvern nu admit tergiversări din partea altor autorități.

47. În același timp, în Hotărârea nr. 9 din 14 februarie 2014 Curtea a menționat că controlul legii exercitat de Preşedinte în cadrul procedurii de promulgare are la bază trei componente (direcţii): de procedură, de oportunitate şi de constituţionalitate.

48. Astfel, Curtea reține că, în cazul în care Președintele consideră că legea adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului este neconstituțională, acesta poate sesiza Curtea Constituțională.

49. Totodată, în Hotărârea nr. 9 din 14 februarie 2014, Curtea a stabilit că:

„67. [...], având în vedere norma imperativă a articolului 93 din Constituţie, [...] sesizarea în vederea controlului constituţionalităţii legii înainte de publicare nu are incidenţă directă asupra procedurilor de promulgare, astfel încât, în eventualitatea promulgării legii contestate până la pronunţarea hotărârii Curţii Constituţionale, controlul a priori al constituţionalităţii legii îşi continuă procedura în cadrul controlului a posteriori."

50. Având în vedere considerentele expuse mai sus, Curtea reține caracterul de excepție al procedurii promulgării unei legi asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea. Prin urmare, prevederile articolului 93 alin. (2) din Constituție nu pot fi aplicate în cazul legilor adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. În sensul articolului 106¹ alin. (1) din Constituție, Guvernul își poate angaja răspunderea asupra mai multor proiecte de legi în același timp, cu condiția ca adoptarea să fie o măsură in extremis, determinată de:

- urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea/legile asupra căreia/cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea;

- necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate;

- aplicarea imediată a legii/legilor;

- circumscrierea legilor unui singur domeniu de reglementare.

2. În sensul articolelor 106¹ alin. (1) și 93 alin. (2) din Constituție, Președintele Republicii Moldova nu-i poate trimite Paramentului spre reexaminare, înainte de promulgare, o lege în privința căreia Guvernul și-a angajat răspunderea. În cazul în care Președintele consideră că legea adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului este neconstituțională, acesta poate sesiza Curtea Constituțională.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                                                                               Alexandru TĂNASE

Chişinău, 2 martie 2016
HCC nr. 5
Dosarul nr. 24b/2015