DECIZIE
DE INADMISIBILITATE
a sesizării nr. 99 g/2024
privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din pct. 11)
din Regulamentul cu privire la modul de achitare a indemnizației pentru
închirierea spațiului locativ funcționarilor publici cu statut special
din cadrul Ministerului Afacerilor Interne,
aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018
(modul de stabilire a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ)

CHIŞINĂU
3 decembrie 2024

Curtea Constituțională, judecând în componența:
dnei Domnica MANOLE, Președinte,
dnei Viorica PUICA,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Ana Florean, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 29 aprilie 2024,
Examinând admisibilitatea sesizării menționate,
Având în vedere actele și lucrările dosarului,
Deliberând la 3 decembrie 2024, în camera de consiliu,

Pronunță următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a textului „[...] sau dețin în proprietate o locuință situată în afara razei de 30 km de la locul de muncă [...]" din pct. 11) din Regulamentul cu privire la modul de achitare a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018, ridicată din oficiu de dna judecător Mariana Stratan, în dosarul nr. 2-160/2023, pendinte la Judecătoria Ungheni.

2. Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de dna judecător Mariana Stratan de la Judecătoria Ungheni, pe baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție.

ÎN FAPT

A. Circumstanțele litigiului principal

3. Inspectoratul de Poliție Nisporeni a formulat o acțiune civilă împotriva dnei Angela Crețu cu privire la restituirea sumei de 44 303,22 lei achitată cu titlu de indemnizație pentru închirierea spațiului locativ. Inspectoratul de Poliție susține că dna Angela Crețu deține în proprietate o locuință în interiorul razei de 30 km distanță de la locul de muncă și, prin urmare, aceasta a beneficiat neîntemeiat de indemnizația acordată.

4. Printr-o încheiere din 2 aprilie 2024, instanța de judecată a ridicat din oficiu excepţia de neconstituţionalitate a textului „[...] sau dețin în proprietate o locuință situată în afara razei de 30 km de la locul de muncă [...]" din pct.11) din Regulamentul cu privire la modul de achitare a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018, şi a trimis, în acest sens, o sesizare la Curtea Constituţională, în vederea examinării acesteia.

B. Legislația pertinentă

5. Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 6

Separația și colaborarea puterilor

„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 47

Dreptul la asistență și protecție socială

„(1) Statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent, care să-i asigure sănătatea şi bunăstarea, lui şi familiei lui, cuprinzînd hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare.

(2) Cetăţenii au dreptul la asigurare în caz de: şomaj, boală, invaliditate, văduvie, bătrîneţe sau în celelalte cazuri de pierdere a mijloacelor de subzistenţă, în urma unor împrejurări independente de voinţa lor."

Articolul 54

Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți

„(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrîngerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 60

Parlamentul, organ reprezentativ suprem și legislativ

„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

[...]."

Articolul 102

Actele Guvernului

„(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

(3) Ordonanţele se emit în condiţiile articolului 106².

(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.

(5) Dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului."

6. Prevederile relevante ale Legii privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nr. 288 din 16 decembrie 2016 sunt următoarele:

Articolul 46

Asigurarea cu spaţiu locativ de serviciu

„[...]

(4) În cazul în care funcţionarului public cu statut special nu i se poate oferi o locuinţă corespunzătoare, acesta va primi o indemnizaţie pentru închirierea locuinţei în mărimea şi modul stabilite de Guvern.

[...]"

7. Prevederile relevante ale Regulamentului cu privire la modul de achitare a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018, sunt următoarele:

III. MODUL DE STABILIRE A INDEMNIZAȚIEI

PENTRU ÎNCHIRIEREA SPAȚIULUI LOCATIV

„11. Funcţionarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne şi autorităţilor administrative şi instituţiilor din subordinea acestuia care, împreună cu membrii familiei lor, nu deţin în proprietate o locuinţă sau nu beneficiază de spaţiu locativ de serviciu (inclusiv cămin), sau deţin în proprietate o locuinţă situată în afara razei de 30 km de la locul de muncă, beneficiază de o indemnizaţie lunară pentru închirierea spaţiului locativ în cuantumul prevăzut de contractul de închiriere (locaţiune), dar care nu depăşeşte valoarea de referinţă pentru calcularea salariilor angajaţilor din sectorul bugetar, pentru anul în curs. Valoarea de referinţă menţionată se stabileşte anual în legea bugetului de stat."

ÎN DREPT

A. Argumentele autoarei excepției de neconstituționalitate

8. Autoarea sesizării menționează că articolul 46 din Legea privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nr. 288 din 16 decembrie 2016 stabilește că dacă funcționarul public cu statut special și soția/soțul acestuia nu dețin în proprietate o locuință în localitatea în care activează, acesta are dreptul la spațiu locativ de serviciu pentru perioada de activitate în localitatea respectivă, iar în cazul în care nu i se poate oferi o locuință corespunzătoare, acesta va primi o indemnizație pentru închirierea locuinței în mărimea și modul stabilit de Guvern.

9. Totuși, potrivit prevederilor contestate din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018, funcționarilor publici li se va acorda o indemnizație lunară pentru închirierea locuinței cu condiția că nu dețin în proprietate o locuință situată într-o rază de 30 km de la locul de muncă.

10. Autoarea notează că această condiţie nu este prevăzută de Legea nr. 288/2016 şi că Guvernul nu poate stabili condiţii referitoare la acordarea indemnizațiilor pentru închirierea locuinței în plus față de cele prevăzute de lege. În acest sens, autoarea consideră că Guvernul a acţionat ultra vires, contrar articolului 102 alin. (2) din Constituţie.

11. Totodată, autoarea sesizării susține că prevederile contestate din Regulament nu stabilesc modalitatea de calculare a distanței dintre locuința funcționarului public și locul de muncă, care trebuie să fie în raza a 30 km.

12. Autorul susține că prevederile contestate nu corespund exigenței calității legii și contravin articolelor 6, 47 alin. (1), 54, 60 și 102 alin. (2) din Constituție.

B. Aprecierea Curții

13. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele.

14. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor prevederi din Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018, ține de competența Curții Constituționale.

15. Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost ridicată din oficiu de judecător. Astfel, Curtea constată că excepția este formulată de subiectul căruia i s-a acordat acest drept, pe baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție.

16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie textul „[...] sau dețin în proprietate o locuință situată în afara razei de 30 km de la locul de muncă [...]" din pct. 11) din Regulamentul cu privire la modul de achitare a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018 (în continuare, Regulamentul). Prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului de constituționalitate.

17. Pentru că este sesizată cu o excepţie de neconstituţionalitate, Curtea trebuie să verifice dacă prevederile contestate de autoarea sunt aplicabile în cauza de pe rolul instanţei. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză civilă care are ca obiect restituirea indemnizației acordate pentru închirierea spațiului locativ. Astfel, referitor la pct. 11) din Regulamentul contestat, care reglementează modul de stabilire a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ, Curtea admite că acesta este aplicabil la soluţionarea cauzei în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

18. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului ţine de competenţa Curţii Constituţionale. Totodată, hotărârile de Guvern se supun şi controlului de legalitate, care ţine de competenţa instanţelor de judecată. Aşadar, atunci când un autor al sesizării solicită, de fapt, un control de legalitate al unei hotărâri a Guvernului (e.g. se afirmă că hotărârea Guvernului contravine unei legi), şi nu unul de constituţionalitate, Curtea Constituţională declară sesizarea inadmisibilă. Dimpotrivă, Curtea este competentă să verifice constituţionalitatea hotărârilor de Guvern dacă criticile de neconstituţionalitate se raportează la încălcarea vreunei prevederi constituţionale (a se vedea DCC nr. 30 din 22 martie 2022, § 16).

19. Autoarea excepţiei pretinde că prevederile în discuție contravin articolelor 6 (separația și colaborarea puterilor), 23 (dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle), 47 alin. (1) (dreptul la asistență și protecție socială), 54 (restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți), 60 (Parlamentul, organ reprezentativ suprem și legislativ) și 102 alin. (2) (actele Guvernului) din Constituție.

20. Curtea reaminteşte că articolele 23 și 54 din Constituție nu pot fi invocate de sine stătător. Pentru a fi incidente, autorul trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei Curtea poate aplica prevederile acestor articole (DCC nr. 167 din 6 decembrie 2022, § 23).

21. Deși autoarea excepţiei a menționat articolul 47 din Constituție, Curtea observă că aceasta nu a prezentat argumente care să demonstreze în ce mod prevederile constituţionale invocate sunt incidente. În jurisprudenţa sa, Curtea a precizat că simpla trimitere la un text din Constituţie, fără explicarea pretinsei neconformităţi cu acesta a prevederilor legale contestate, nu echivalează cu un argument (a se vedea DCC nr. 124 din 5 octombrie 2023, § 25).

22. Cu referire la incidenţa articolelor 6, 60 și 102 din Constituţie, autoarea sesizării susține că Guvernul ar fi acţionat ultra vires la adoptarea prevederilor contestate. Curtea reţine că articolele 6 și 60 din Constituţie scot în evidenţă competenţa Parlamentului de a legifera, iar articolul 102 din Constituţie scoate în evidenţă competenţa Guvernului de a organiza executarea legilor, scop în care emite hotărâri pentru precizarea, clarificarea şi aplicarea lor cât mai corectă (a se vedea HCC nr. 6 din 28 februarie 2023, §§ 43-45).

23. Pornind de la criticile avansate de autoarea sesizării, Curtea observă că Guvernul menţionează chiar în Hotărârea nr. 646 din 10 iulie 2018 că aprobă Regulamentul cu privire la modul de achitare a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne pe baza articolului 46 alin. (4) din Legea privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nr. 288 din 16 decembrie 2016.

24. Astfel, Curtea reţine că prin articolul 46 din Legea nr. 288 Parlamentul a împuternicit Guvernul cu competenţa de a prevedea mărimea și modul de stabilire a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ.

25. Curtea observă că prevederile contestate din Regulament stabilesc că funcționarii publici cu statut special care, împreună cu membrii familiei lor, nu dețin în proprietate o locuință sau nu beneficiază de spațiu locativ de serviciu, sau dețin în proprietate o locuință situată în afara razei de 30 km de la locul de muncă beneficiază de o indemnizație lunară pentru închirierea spațiului locativ.

26. Referitor la criticile autoarei potrivit cărora Guvernul ar fi acționat ultra vires prin stabilirea condiției de a nu deține în proprietate o locuință situată într-o rază de 30 km de la locul de muncă, Curtea notează următoarele.

27. Prin reglementarea articolului 46 din Legea nr. 288, legislatorul a avut în vedere asigurarea funcționarului public cu statut special cu spațiu locativ de serviciu sau, după caz, cu o indemnizație pentru închirierea unei locuințe dacă acesta nu deține în proprietate o locuință în localitatea în care activează. Având în vedere că executarea acestor prevederi legale necesită stabilirea unor măsuri subsecvente, Guvernul a stabilit modul și mărimea indemnizației prin adoptarea prevederilor contestate.

28. Faptul că Regulamentul în discuţie conţine prevederi care nu se regăsesc în mod expres în legea care a stat la baza adoptării acestui Regulament nu reprezintă, per se, o depăşire a competenţelor atribuite Guvernului. Dacă hotărârea Guvernului ar reitera prevederile legii organice, în lipsa stabilirii unui cadru legal pentru executarea acesteia, legea organică ar putea fi aplicată în situații absurde care ar contraveni scopului pentru care a fost adoptată. Dacă hotărârile Guvernului pot fi adoptate în cazul în care sunt prevăzute de actul legislativ, nimic nu împiedică adoptarea lor în cazul în care executarea legii le face necesare (a se vedea DCC nr. 7 din 20 ianuarie 2022, § 35).

29. Având în vedere cele menţionate supra, Curtea a ajuns la concluzia că Guvernul era abilitat să adopte o hotărâre prin care să dezvolte şi să concretizeze situațiile în care persoana poate beneficia de o indemnizație pentru închirierea spațiului locativ, pornind de la intenția legislatorului de a asigura funcționarul public cu statut special cu spațiu locativ de serviciu sau, după caz, cu o indemnizație pentru închirierea locuinței atunci când nu deține în proprietate o locuință în localitatea în care activează.

30. Astfel, exercitându-şi funcţia de executare a legilor, prin adoptarea prevederilor contestate din Regulament, Guvernul nu a acţionat ultra vires, el rămânând în sfera competenţelor sale.

31. Cu referire la criticile autoarei menționate la § 10, Curtea notează că aceasta ridică o problemă de interpretare şi aplicare a legii într-o cauză concretă, competenţă care le revine, prin definiţie, instanţelor de judecată, şi nu Curţii Constituţionale (a se vedea DCC nr. 176 din 12 decembrie 2023, § 24).

32. Pe baza celor menționate, Curtea constată că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate nu întrunește condițiile de admisibilitate și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională

D E C I D E:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea nr. 99g/2024 privind excepția de neconstituționalitate a textului „[...] sau dețin în proprietate o locuință situată în afara razei de 30 km de la locul de muncă [...]" din pct. 11) din Regulamentul cu privire la modul de achitare a indemnizației pentru închirierea spațiului locativ funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 646 din 10 iulie 2018, ridicată din oficiu de dna judecător Mariana Stratan, în dosarul nr. 2-160/2023, pendinte la Judecătoria Ungheni.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Președinte                                                                       Domnica MANOLE

Chișinău, 3 decembrie 2024
DCC nr. 152
Dosarul nr. 99g/2024