Recunoaşterea neconstituţionalităţii extinderii competenţelor Prim-ministrului interimar şi a Guvernului demisionar

(Sesizarea nr. 16a/2013) 

La 18 mai 2013 Curtea Constituţională a pronunţat hotărârea privind examinarea constituţionalităţii unor prevederi referitoare la atribuţiile Guvernului demisionar şi ale Prim-ministrului interimar (Sesizarea nr. 17a/2013). Hotărârea a fost expediată pentru publicare la Monitorul Oficial.

Circumstanţele cauzei

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 14 mai 2013 de deputaţii în Parlament, dnii Mihai Ghimpu şi Valeriu Munteanu pentru controlul constituţionalităţii Legilor nr. 107 şi 110 din 3 mai 2013 prin care a fost modificată Legea cu privire la Guvern, în partea ce ţine de atribuţiile Guvernului demisionar şi ale Prim-ministrului interimar.

În cadrul şedinţei plenare publice, în temeiul articolului 31 alin. (3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării au suplimentat temeiul şi obiectul sesizării, solicitând Curţii să exercite controlul constituţionalităţii Decretelor Preşedintelui Republicii Moldova nr. 634-VII din 16 mai 2013 privind revocarea domnului Mihail Moldovanu din funcția de viceprim-ministru şi 635-VII din 16 mai 2013 privind revocarea domnului Anatolie Șalaru din funcţia de ministru al transporturilor şi infrastructurii drumurilor şi a Hotărârii Guvernului nr. 364 din 16 mai 2013 cu privire la eliberarea din funcţie a domnului Ion Cebanu

Autorii sesizării au pretins, în special, că prin adoptarea la 3 mai 2013 a legilor contestate, Parlamentul a asimilat Prim-ministrul interimar Prim-ministrului titular, iar Guvernul demisionar a fost asimilat Guvernului plenipotenţiar, contrar prevederilor articolelor 98 şi 103 din Constituţie.

Având în vedere faptul că normele de modificare, după intrarea în vigoare, fac corp comun cu Legea de bază pe care o modifică, Curtea a decis să examineze normele din Lege cu privire la Guvern (articolele 7¹ şi 27¹), în redacţia Legilor de modificare contestate nr. 107 şi 110 din 3 mai 2013.

Sesizarea a fost judecată de către Curtea Constituţională, în următoarea componenţă:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte, 

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Tudor PANȚÎRU,

Dl Victor POPA,

Dl Petru RAILEAN, judecători

Concluziile Curţii

Audiind argumentele părţilor, Curtea a reţinut că statutul Prim-ministrului interimar este diferit de cel al Prim-ministrului titular. Curtea a constatat că Prim-ministrul interimar are un statut provizoriu, prin instituirea interimatului urmărindu-se asigurarea continuităţii exercitării atribuţiilor Prim-ministrului, care, în virtutea caracterului lor special, nu permit intermitenţe. Pentru exercitarea funcţiei de Prim-ministru el însă nu are mandatul Parlamentului şi nu parcurge procedurile numirii în funcţie inerente unui Prim-ministru titular. Astfel, dispoziţiile constituţionale enunţate exclud egalarea mandatului de Prim-ministru cu interimatul acestei funcţii, prin care se asigură continuitatea exercitării atribuţiilor Prim-ministrului, dar nu se pune începutul unui mandat deplin de Prim-ministru.

Curtea a reţinut că esenţa modificării contestate constă în excluderea unei serii de limitări înscrise în redacţia anterioară a aceluiaşi articol, care vizau remanierea miniştrilor şi a conducătorilor autorităţilor administrative centrale.

În acest context, Curtea a constatat că legea utilizează sintagma, potrivit căreia Prim-ministrul interimar „are aceleaşi atribuţii” ca şi Prim-ministrul titular, cu două excepţii formale ce nu induc la modul practic nici o diferenţă:

1) o excepţie – referitoare la formarea şi propunerea componenţei Guvernului – este lipsită de conţinut, deoarece ea nu este de fapt o excepţie de la atribuţiile Prim-ministrului, dat fiind că a priori nu el, ci „candidatul” pentru funcţia de Prim-ministru (art. 98 alin. (2) din Constituţie). Prim-ministrul este parte a Guvernului deja format, deoarece obţine calitatea de „Prim-ministru” numai după învestire şi depunerea jurământului.

2) cealaltă excepţie – referitoare la prezentarea demisiei Guvernului şi a Prim-ministrului – nu reprezintă o diferenţă a conţinutului mandatului, deoarece se referă doar la încetarea acestuia, nu şi la exercitarea lui.

Curtea a reţinut că, în condiţiile în care atât Preşedintele ţării, cât şi Guvernul, sunt emanaţia Parlamentului, Preşedintele nu poate opera remanieri guvernamentale la propunerea unei persoane care nu a fost învestită prin vot de încredere a Parlamentului în calitate de Prim-ministru şi care, deci, nu a format lista Guvernului pe care urmăreşte să o modifice.

Mai mult, Curtea a constatat că Legea Supremă prevede prelungirea mandatului Guvernului doar în partea ce ţine de «administrarea treburilor publice». Astfel, în cazul unui Guvern demisionar, a fortiori, mandatul Prim-ministrului interimar este circumscris mandatului restrâns al Guvernului demisionar din care face parte.

În baza acestor constatări, Prim-ministrului interimar nu-i pot fi acordate atribuţii identice cu cele ale Prim-ministrului în domeniul remanierilor guvernamentale.

Curtea a reţinut că, spre deosebire de Prim-ministrul titular, care poartă răspundere în faţa Parlamentului pentru întreaga echipă guvernamentală, pe care de altfel a alcătuit-o, Prim-ministrul interimar al unui Guvern demis nu mai poartă această responsabilitate

Curtea a constatat că incertitudinea ar putea surveni când un Prim-ministru interimar, ce nu are votul de încredere al Parlamentului, ar revoca unul câte unul întreaga componenţă a Guvernului. Incertitudinea poate căpăta proporţii şi mai evidente în cazul unui interimat îndelungat. Astfel, în fapt, norma contestată permite Prim-ministrului interimar şi Preşedintelui ţării, care sunt emanaţia Parlamentului să schimbe integral componenţa Guvernului demisionar, eludând Parlamentul şi oricare formă de control parlamentar.

Curtea a statuat că atribuirea de competenţe identice unui Prim-ministru interimar, numit din rândul membrilor unui Guvern demis, exceptat de orice formă de control parlamentar, cu cele ale unui Prim-ministru titular, prin definiţie, este contrară spiritului Constituţiei şi reprezintă un pericol pentru democraţia parlamentară. În acest context, Curtea a constatat că într-un stat de drept este inadmisibilă adoptarea de norme ce ar permite permanentizarea unei guvernări interimare.

Pentru considerentele menţionate, Curtea a declarat neconstituţionale integral prevederile privind atribuţiile Prim-ministrului interimar.

În partea ce ţine de atribuţiile Guvernului demisionar, Curtea a reţinut că un Guvern demisionar continuă să administreze treburile publice în aşteptarea unui nou Guvern care să fie plenipotenţiar. Aceasta însemnă că Guvernul demisionar exercită doar o parte limitată a puterii, el „administrează” şi nu „guvernează”.

Administrarea treburilor publice se referă la deciziile zilnice, de rutină, ale Guvernului, care sunt necesare funcţionării neîntrerupte a serviciului public.

Guvernul care administrează treburile publice nu poate să-şi asume iniţiative politice importante a fortiori în privinţa unor chestiuni care au provocat dificultăţi înainte de demisia sa. Sunt excluse, în special, deciziile care ar putea ulterior angaja durabil linia politică a viitorului Guvern. În această ordine de idei şi în corespundere cu practica altor state în situaţii similare, un Guvern demisionar poate pregăti proiectul bugetului anual, însă acesta nu ar trebui prezentat Parlamentului pentru adoptare decât de către un Guvern plenipotenţiar, care va avea responsabilitatea de a-l executa.

Administrarea treburilor publice nu numai constituie competenţa Guvernului demisionar, de care acesta să poată face uz în mod liber în scopul asigurării continuităţii serviciilor publice; aceasta este, în acelaşi timp, o limită care i se impune, încălcarea căreia poate conduce la o sancţiune jurisdicţională.

Unul din raţionamentele limitării acţiunii Guvernului demisionar constă în faptul că un Guvern demisionar nu mai este susceptibil de a fi sancţionat de către Parlament. Este evident că un Guvern demisionat nu mai poate fi răsturnat. Prin urmare, a acorda unui Guvern demisionat astfel de atribuţii importante ar reprezenta un pericol pentru parlamentarism.

Din aceleaşi considerente, marja de manevră a Guvernului demisionar este limitată în privinţa numirii funcţionarilor, reformelor şi a altor acţiuni importante care rămân în suspans, odată cu lipsirea Guvernului de mandatul deplin. În acest context, perioada interimatului trebuie limitată temporal la maximum.

În acest context, Curtea a statuat că atribuirea unor competenţe privind propunerea şi avizarea iniţiativelor legislative, prezentarea bugetului (nu şi pregătirea proiectului), remanierile de cadre de către un Guvern demisionar sunt neconstituţionale. Celelalte atribuţii privind realizarea politicii externe şi conducerea generală a administraţiei de stat au fost recunoscute constituţionale.

Prin urmare, Curtea a reţinut că remanierile pot surveni doar în cazul imposibilităţii obiective a persoanelor de a-şi exercita mandatul, astfel încât să fie păstrat status quo-ul administraţiei de stat.

Pentru considerentele menţionate, Curtea a declarat neconstituţionale Decretele Preşedintelui Republicii Moldova nr. 634-VII din 16 mai 2013 privind revocarea domnului Mihail Moldovanu din funcția de viceprim-ministru şi 635-VII din 16 mai 2013 privind revocarea domnului Anatolie Șalaru din funcţia de ministru al transporturilor şi infrastructurii drumurilor şi Hotărârea Guvernului nr. 364 din 16 mai 2013 cu privire la eliberarea din funcţie a domnului Ion Cebanu, persoanele demise urmând să-şi exercite atribuţiile în continuare.

Având în vedere întinderea atribuţiilor acordate, precum şi în coroborare cu extinderea atribuţiilor Guvernului demis, în condiţiile lipsei unor norme imperative privind limitele temporale, Curtea a constatat riscul permanentizării situaţiilor de interimat guvernamental, cu excluderea controlului parlamentar şi în afara câmpului constituţional.

Curtea a statuat că normele şi spiritul Constituţiei urmăresc să asigure perpetuarea exercitării puterii de către instituţiile statului, constituite în conformitate cu prevederile Constituţiei, iar situaţiile provizorii, precum interimatul, menite să evite crearea vidului de putere şi să asigure organizarea mecanismelor de formare a instituţiilor funcţionale plenipotenţiare, trebuie să fie înlăturate cât mai curând.

În acelaşi context, Curtea a reţinut că, indiferent de circumstanţele care au determinat demisia Guvernului, Parlamentul şi Preşedintele Republicii Moldova au obligaţia imperativă de a se subordona Constituţiei şi, pentru asigurarea continuităţii puterii guvernamentale, de a desfăşura formarea noului Guvern plenipotenţiar în conformitate cu prevederile art.98 alin. (1)-(4) din Constituţie.

Hotărârea Curţii

Pornind de la argumentele invocate mai sus, Curtea Constituţională a recunoscut parţial constituţional articolul 7¹ (atribuţiile Guvernului demisionar) din Legea cu privire la Guvern, în redacţia Legii nr. 107 din 3 mai 2013, cu excepţia unor norme care au fost declarate neconstituţionale. De asemenea, Curtea a declarat neconstituţional articolul 27¹ (atribuţiile Prim-ministrului interimar) din aceeaşi Lege, în redacţia Legii nr. 110 din 3 mai 2013. Totodată, Curtea a declarat neconstituţionale Decretele nr. 634-VII şi 635-VII din 16 mai 2013 şi a Hotărârii Guvernului nr. 364 din 16 mai 2013. Hotărârea Curţii Constituţionale este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.