Prima   |  Media   |  Noutăţi | Jurisprudenţa Curţii Europene în activitatea jurisdicţională a Curţii Constituţionale (comentariu la hotărîrile Curţii Constituţionale nr.10 din 16.04.2010 şi nr. 11 din 27.04.2010)
01.05
2010

Jurisprudenţa Curţii Europene în activitatea jurisdicţională a Curţii Constituţionale (comentariu la hotărîrile Curţii Constituţionale nr.10 din 16.04.2010 şi nr. 11 din 27.04.2010)

8021 Accesări    

JURISPRUDENŢA CURŢII EUROPENE ÎN ACTIVITATEA 
JURISDICŢIONALĂ  A CURŢII CONSTITUŢIONALE

Victor PUŞCAŞ, 
judecător al Curţii Constituţionale, 
doctor în drept, conferenţiar universitar”

 Judecătorul american Evans Hughes afirma în 1907:
„Constituţia este ceea ce judecătorii înţeleg prin ea”.
Atît prin hotărîrile Curţii, cît şi prin acest material 
nu s-a apărat o persoană concretă  (care, dacă 
a săvîrşit  o încălcare, trebuie să răspundă 
în faţa legii), dar s-a interpretat Constituţia, 
aşa cum o înţeleg judecătorii constituţionali.
Or, trebuie să domine nu legea puterii, ci puterea legii.

(Comentariu la hotărîrile Curţii Constituţionale
nr.10 din 16.04.2010 şi nr. 11 din 27.04.2010)

Decizia Curţii Constituţionale, prin care a fost declarată neconstituţională Hotărîrea Parlamentului din 4 martie a.c. privind eliberarea din funcţie a Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie,  a provocat un val de discuţii şi replici tăioase. Cei nemulţumiţi, ignorînd aspectul juridic  al problemei au insinuat că cineva ar pune piedici guvernării în eforturile acestea de a elimina corupţia în Republica Moldova, ar frîna campania de epurare a puterii judecătoreşti de elemente corupte şi neprofesioniste, ar crea obstacole  în calea reformelor etc.

Autorul acestor rînduri nu este împotriva bunelor intenţii ale guvernării, ci, dimpotrivă, ca cetăţean şi membru activ al comunităţii nu poate fi indiferent faţă de tot ce se petrece în ţară şi, aşa cum prescrie statutul judecătorului, participă la rezolvarea problemelor constituţionale.

Fără a polemiza cu autorii criticilor, bazate, în opinia noastră, pe motive politice, aş dori să-mi expun opinia asupra aspectului juridic al problemei.

Prin Legea nr.853-XIII din 29.05.1996 cu privire la reorganizarea sistemului instanţelor judecătoreşti (M.O. nr.46-47/415 din 11.07.1996) au fost formare instanţele judecătoreşti de drept comun, economice şi militare, menite să judece toate cauzele privind raporturile juridice civile, administrative şi penale.

Într-un stat care tinde să corespundă principiilor statului de drept nu trebuie să existe nici un act al autorităţilor publice, ce nu ar putea fi controlat fie de contenciosul administrativ, fie de contenciosul constituţional. Însă în Republica Moldova, pînă la instituirea contenciosului administrativ, menit să judece legalitatea actelor administrative, au rămas în afara controlului judecătoresc un şir de cauze privind combaterea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice.

Art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie permite Curţii Constituţionale  să exercite controlul constituţionalităţii tuturor hotărîrilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova şi hotărîrilor de Guvern. Posibilitatea controlului unor acte cu caracter individual a permis Curţii Constituţionale să-şi formeze propria practică în acest domeniu.

Anterior Curtea Constituţională a acceptat spre  examinare cauzele privind eliberarea din funcţie a unor demnitari de stat, cum ar fi ministrul apărării, vicepreşedintele Parlamentului, preşedintele unei comisiei parlamentare ş.a. Evident că aceste funcţii sînt exclusiv politice. În acest aspect Curtea Constituţională, prin  Hotărîrea nr.16 din 30.05.1998 pentru interpretarea art.20 din Constituţie, a explicat că actele cu caracter individual ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului sînt de competenţa Curţii Constituţionale.

Este ştiut faptul  că actele menţionate pot avea atît caracter normativ, cît şi nenormativ. Atunci care acte sînt de competenţa  instanţelor de contencios administrativ şi care sînt de competenţa Curţii Constituţionale?

Această lacună legislativă a fost lichidată prin Legea contenciosului administrativ abia la 10 februarie 2000 (M.O. nr.57-58/375 din 18.05.2000), oferind persoanei vătămate printr-un act al unei autorităţi publice dreptul de a adresa instanţei de contencios administrativ pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Potrivit art.4 al Legii contenciosului administrativ, în varianta iniţială, actele administrative cu caracter individual adoptate de Parlament,  Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern erau date în competenţa Curţii Supreme de Justiţie - ca instanţă de fond. Au fost exceptate de la controlul judecătoresc în contenciosul administrativ numai „actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului”.

Această excepţie viza actele privind raporturile dintre Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern, precum şi declaraţiile, apelurile, moţiunile, mesajele, scrisorile şi alte acte de acest gen ale autorităţilor publice. Astfel, instanţele de contencios administrativ urmau să examineze legalitatea tuturor actelor administrative emise de autorităţile publice centrale.

Fiindcă Legea contenciosului administrativ a specificat categoriile de litigii administrative şi organele judecătoreşti  chemate să le soluţioneze,  Curtea Constituţională, prin Hotărîrea din 09.07.2001, a supus revizuirii Hotărîrea sa din 28 mai 1998 şi a explicat că actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern în exerciţiul  atribuţiilor prevăzute expres de normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din  funcţiile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic şi public deosebit, nu pot face obiect al controlului constituţionalităţii. Subliniem – nu pot face obiect al controlului constituţionalităţii, dar nu al controlului legalităţii în contenciosul administrativ.

Însă Parlamentul, prin Legea nr.726-XV din 7 decembrie 2001, a modificat Legea contenciosului administrativ şi a hotărît ca litigiile respective să fie exceptate şi de la controlul în contenciosul administrativ. Sintagma „actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului” a fost completată cu textul: „precum şi actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit”. Astfel, un număr impunător de persoane au fost exceptate şi de la controlul constituţional, şi de la controlul în contenciosul administrativ.

Reglementările menţionate au fost contestate la Curtea Constituţională. Exercitînd controlul constituţionalităţii acestora, Curtea Constituţională, prin Hotărîrea din 21.11.2002, le-a recunoscut constituţionale. La baza hotărîrii Curţii a stat jurisprudenţa CtEDO - cazul Pellegrin contra Franţei din 08.12.1999, prin care s-a exclus de sub incidenţa art.6 al Convenţiei Europene (Dreptul la un proces echitabil) „litigiile angajaţilor din sectorul public, serviciul cărora se caracterizează prin activităţi specifice administraţiei publice, în măsura în care aceasta acţionează în calitate de autoritate publică responsabilă de protecţia intereselor generale ale Statului sau ale altor instituţii publice”.

Astfel, Curtea Constituţională a recunoscut dreptul statului la  restrîngerea unor drepturi sau a unor libertăţi, care, potrivit art.54  din Constituţie, putea fi efectuată prin lege. Concomitent, Curtea a adoptat o adresă, prin care a atras atenţia Parlamentului asupra necesităţii de a lichida lacuna legislativă, considerînd „o oportunitate a Parlamentului interpretarea oficială a dispoziţiilor contestate pentru delimitarea expresă a categoriilor de funcţionari publici, exponenţi ai unui interes politic  sau public deosebit”.

Parlamentul nu a executat această adresă pînă în prezent. O atenţionare repetată  privind necesitatea executării adresei a fost făcută la 19.01.2010.

Jurisprudenţa CtEDO a evoluat. Astfel, la 19.04.2007, în  Hotărîrea Vilho Eskelinen ş.a. c. Finlandei, examinată în Camera Mare, CtEDO a recunoscut următoarele: „Pentru ca un stat pîrît să poată invoca în faţa Curţii statutul de funcţionar al unui reclamant, în vederea neaplicării protecţiei oferite de art.6 din Convenţie, sînt necesare două condiţii. În primul rînd, dreptul intern al Statului vizat trebuie să excludă în mod expres accesul la o instanţă cu referire la postul sau categoria salariaţilor în cauză. În al doilea rînd, această derogare trebuie să aibă drept bază motive obiective legate de interesul  Statului”. Pentru această situaţie CtEDO utilizează  termenul „Testul Eskelinen”. Menţionăm că referitor la prima condiţie Curtea Constituţională a Republicii Moldova a atenţionat Parlamentul încă în anul 2002.

Vom observa că, ratificînd Convenţia europeană a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Republica Moldova, prin Hotărîrea Parlamentului nr.1298-XIII din 24.07.1997, şi-a asumat obligaţia să respecte „jurisdicţia obligatorie” a CtEDO. În baza acestei prevederi, după ce a fost pronunţată Hotărîrea CtEDO Vilho Eskelinen ş.a. c. Finlandei, Parlamentul Republicii Moldova avea obligaţia de a adopta prin lege lista expresă a categoriilor de funcţionari publici, exponenţi ai unui interes politic  sau public deosebit, care nu pot beneficia de accesul liber la justiţie. Dacă această obligaţie se executa la timp, se clarificau cîteva situaţii: pe de o parte, competenţa Curţii Constituţionale, pe de altă parte, competenţa instanţelor de contencios administrativ, precum şi lista persoanelor oficiale exponente ale unui interes  politic şi public deosebit, ale căror drepturi şi libertăţi  sînt restrînse.

Pentru a evidenţia latura juridică, vom menţiona că revizuirea  jurisprudenţei Curţii a fost dictată de:

1. Supremaţia Constituţiei.

Una dintre funcţiile de bază ale Curţii este garantarea supremaţiei Constituţiei. Potrivit art.7 din Constituţie, nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică. Hotărîrea Parlamentului privind eliberarea din funcţie a Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie a fost adoptată contrar legii şi Constituţiei. Articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie obligă Curtea Constituţională să exercite controlul constituţionalităţii hotărîrilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova şi hotărîrilor Guvernului. În Constituţie nu este specificat caracterul actelor: normativ sau individual. Dreptul de interpretare oficială a Constituţiei aparţine Curţii Constituţionale. În cazul în care se încalcă Legea Supremă, Curtea Constituţională este obligată să intervină, argumentînd de ce a procedat  astfel.

2. Noua jurisprudenţă a CtEDO şi necesitatea  Republicii Moldova de a  corespunde „testului Eskelinen”.

Potrivit art.4 din Constituţie, tratatele internaţionale ratificate şi cele la care Republica Moldova a aderat sînt parte componentă a cadrului legal al Republicii Moldova şi devin norme ale dreptului ei intern.

Astfel, jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu trebuie să contravină jurisprudenţei CtEDO. În caz contrar Republica Moldova riscă să fie condamnată în cazuri concrete.

3. Neexecutarea adresei Curţii Constituţionale şi neadoptarea unei legi, prin care să fie concretizate funcţiile publice, titularii cărora nu se pot adresa în justiţie pentru soluţionarea litigiilor de muncă.

În această ordine de idei, Curtea Constituţională şi-a revizuit propria jurisprudenţă şi a examinat actul  Parlamentului privind eliberarea din funcţie a Preşedintelui Curţii  Supreme de Justiţie în aspectul respectării formei şi procedurii de adoptare.

Vom menţiona că prin Hotărîrea nr.10 din 16 aprilie 2010 Curtea a stipulat că şi în viitor nu pot face obiect al controlului constituţionalităţii actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes politic deosebit, iar cele referitoare la persoanele  oficiale exponente ale unui interes public deosebit pot face obiect al controlului constituţionalităţii, însă numai sub aspectul formei şi procedurii de adoptare, urmînd ca Parlamentul să concretizeze lista persoanelor.

Hotărîrea privind revizuirea jurisprudenţei Curţii Constituţionale a provocat critici atît cu privire la conţinut, cît şi cu privire la procedura de emitere. Chipurile, hotărîrea a fost secretă, fiind adoptată cu încălcarea procedurii jurisdicţiei constituţionale – şedinţa n-a fost publică, Parlamentul şi Guvernul nu au fost informate, nu s-a întocmit un proces-verbal etc. Aceste afirmaţii nu corespund realităţii, deoarece s-a întocmit procesul-verbal al şedinţei Curţii, în cadrul căreia  a fost examinat dosarul, iar hotărîrea  a fost dată publicităţii în Monitorul Oficial. Neanunţarea Parlamentului, Guvernului despre intenţiile Curţii Constituţionale de a-şi revedea propria jurisprudenţă nu contravine legii. Doar în cazul revizuirii actului său, Curtea Constituţională poate să se autosesizeze, deci, revizuirea poate avea loc numai la iniţiativa Curţii Constituţionale, nefiind necesară informarea autorităţilor publice. Mai mult ca atît, Curtea a putut să-şi  revizuiască propria jurisprudenţă  concomitent cu exercitarea controlului constituţionalităţii hotărîrii contestate a Parlamentului, şi în acest caz nefiind obligatorie consultarea cuiva.

Curtea Constituţională a disjungat problema, ţinînd două şedinţe separate, iar prin publicarea hotărîrii de revizuire în Monitorul Oficial s-au  creat condiţii pentru Parlament şi Guvern de a cunoaşte nu numai jurisprudenţa Curţii Constituţionale, dar şi jurisprudenţa CtEDO, evoluţia  cadrului legislativ naţional dînd posibilitate reprezentanţilor acestor autorităţi să se pregătească de viitoarea şedinţă.

Hotărîrea contestată a Parlamentului a fost declarată neconstituţională. Curtea şi-a expus argumentele  de neconstituţionalitate, care sînt. În continuare, pentru a înlesni înţelegerea  actului Curţii, vom puncta unele  argumente: 

1. Întreruperea înainte de termen a mandatului.

Potrivit art.116 din Constituţie, preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti, inclusiv preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, se numesc în funcţie de către preşedintele Republicii Moldova sau, după caz, de către Parlament pe un mandat de 4 ani.  Durata mandatului este protejată de lege. Aceste persoane nu pot fi demise din funcţie în mod voluntar pînă la expirarea mandatului, cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege.

Deoarece preşedintele Curţii Supreme de Justiţie deţine cumulativ două funcţii publice - de judecător şi de preşedinte, el beneficiază concomitent de inamovibilitate în calitate de judecător pînă la atingerea plafonului de vîrstă şi de garanţiile exercitării mandatului pe termenul de 4 ani în calitate de preşedinte, acestea decurgînd din principiile constituţionale şi legale de activitate ale Curţii Supreme de Justiţie: al legalităţii şi publicităţii, al separării puterii judecătoreşti de puterea legislativă şi cea executivă, al independenţei puterii judecătoreşti, al realizării dreptului său de a adopta hotărîri legale întemeiate şi echitabile (art.3 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie). Respectarea garanţiilor exercitării mandatului de 4 ani de Preşedinte al instanţei este obligatorie pentru autoritatea abilitată cu dreptul de desemnare. În caz contrar  se diminuează esenţa şi semnificaţia mandatului.

2. Ignorarea rolului Consiliului Superior al Magistraturii.

Fiind un organ constituţional independent şi exercitînd autoadministrarea judecătorească, Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei  autorităţii judecătoreşti. Potrivit art.116 din Constituţie, numirea în funcţia de judecător (din orice verigă a sistemului judecătoresc), de preşedinte sau vicepreşedinte al instanţei judecătoreşti (oricare)  se realizează numai la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Anume Consiliul selectează şi înaintează candidaturile pentru funcţiile respective. Procedura de numire în funcţie este stipulată expres în Constituţie.

Cum se realizează eliberarea din funcţie? De regulă, destituirea presupune o procedură mai complicată decît numirea în funcţie sau cel puţin una echivalentă. Constituţia nu prevede expres procedura de destituire a judecătorilor, preşedinţilor şi vicepreşedinţilor instanţelor judecătoreşti, după cum prevede în cazul Preşedintelui Parlamentului sau Preşedintelui  Republicii Moldova. Procedura de destituire a persoanelor vizate din sistemul judecătoresc este reglementată prin lege organică, care dezvoltă prevederile constituţionale.

Articolul 21 alin.(2) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede expres că „în cazul în care preşedinţii (vicepreşedinţii) judecătoriilor şi ai curţilor de apel nu îndeplinesc condiţiile Legii privind organizarea judecătorească, ei pot fi eliberaţi din această funcţie în modul stabilit pentru numirea lor. În acelaşi mod este eliberat Preşedintele şi vicepreşedintele Curţii Supreme de Justiţie pentru neîndeplinirea atribuţiilor prevăzute de Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie”.

De aici deducem:

a) Rolul primar al Consiliului Superior al Magistraturii în procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcţia de judecător, preşedinte şi vicepreşedinte. Orice abatere de la această procedură contravine art.123 alin.(1) din Constituţie;

b) Prin hotărîrea Parlamentului nr.30-XVIII au fost depăşite limitele unui act superior – ale legii.

Dacă hotărîrea se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi la şedinţă, legea organică (Legea cu privire la statutul judecătorului) se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. Astfel, procedurile stabilite prin lege nu pot fi modificate printr-un act inferior legii.

3. Motivul destituirii şi caracterul funcţiei.

Funcţia de Preşedinte al Curţii Supreme de Justiţie este de cel mai înalt rang în cadrul puterii judecătoreşti. Rolul important al acestei funcţii derivă din sarcinile care revin Curţii Supreme de Justiţie, organ suprem al puterii judecătoreşti: asigurarea aplicării corecte şi uniforme a legislaţiei de către toate instanţele judecătoreşti din ţară, soluţionarea litigiilor apărute în cadrul aplicării legilor, garantarea responsabilităţii statului faţă de cetăţean, realizarea principiilor prezumţiei nevinovăţiei şi supremaţiei legii, contribuţia la constituirea statului de drept ş.a.

Necesitatea stabilităţii mandatului de Preşedinte al instanţei supreme este determinată de obligaţiile funcţionale ale titularului. Astfel, conform legii, Preşedintele Curţii Supreme de Justiţie prezidează completul de judecată, asigură executarea hotărîrilor adoptate, numeşte judecătorii Curţii responsabili de întocmirea rapoartelor asupra cauzelor, coordonează lucrul Colegiului lărgit al Curţii, numeşte membrii Curţii responsabili pentru întocmirea rapoartelor asupra cauzelor de complexitate deosebită ce se vor judeca în colegii etc. (art.7 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiţie).

Preşedintele Curţii este numit în funcţie din rîndurile judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie. Atribuţiile Preşedintelui, caracterul activităţii judecătoreşti exclud aprecierea funcţiei de Preşedinte al Curţii Supreme de Justiţie ca avînd o natură politică.

În hotărîre nu se invocă motivele eliberării din funcţie. Potrivit stenogramei şedinţei Parlamentului şi informaţiei prezentate  în şedinţa Curţii Constituţionale, la baza hotărîrii de destituire a stat un motiv politic. În opinia noastră, motivul politic, adică lipsa de loialitate  sau pierderea încrederii nu comportă aceeaşi conotaţie în cazul reprezentanţilor sistemului judecătoresc: judecători, preşedinţi şi vicepreşedinţi ai instanţelor judecătoreşti, de la care se cere maximă independenţă  şi respectarea tuturor rigorilor legalităţii şi imparţialităţii în exercitarea  atribuţiilor. Termenul mandatului exercitat de ei nu poate fi redus pentru motive politice.

4.  Încălcarea principiului separaţiei puterilor (legislativă, executivă şi judecătorească) şi al colaborării lor în exercitarea prerogativelor ce le revin.

Procedurile privind numirea, promovarea, transferarea, demisia sau eliberarea din funcţia de judecător, preşedinte şi vicepreşedinte al instanţei de judecată, într-o societate democratică, bazată pe principiul separării puterilor, trebuie să garanteze, pe de o parte, independenţa justiţiei, iar pe de altă parte, să excludă abuzurile puterii judecătoreşti de prerogativele sale. Anume pentru aceste considerente procedurile în cauză sînt organizate şi realizate conform Constituţiei Republicii Moldova, într-o manieră ce angajează obligatoriu Consiliul Superior al Magistraturii, ca organ ce exercită autoadministrarea judecătorească, şi o autoritate reprezentînd altă putere – Preşedintele Republicii Moldova sau, după caz, Parlamentul.

Numirea în funcţie a Preşedintelui Curţii Supreme de Justiţie printr-o procedură la care participă egal două autorităţi reprezentînd două puteri ale statului este voinţa legiuitorului constituant de a le determina să-şi coordoneze activitatea pentru o colaborare eficientă în exercitarea prerogativelor ce le revin. Destituirea presupune aceeaşi colaborare a autorităţilor, pentru care scop  ele trebuie să respecte procedura prevăzută expres sau care rezultă implicit din Constituţie.

În baza principiilor care guvernează independenţa justiţiei,  Consiliul Superior al Magistraturii şi Parlamentul sînt  interdependente. La numirea sau eliberarea din funcţia de judecător, preşedinte şi vicepreşedinte al Curţii Supreme de Justiţie Consiliului îi revine un rol semnificativ, însă actul privind numirea sau eliberarea din funcţie a acestor persoane este adoptat de Parlament. Parlamentul alege magistraţii în componenţa Consiliului Superior al Magistraturii, asigură organizarea, competenţa şi procedura de judecată a instanţelor judecătoreşti, aprobă resursele financiare ale instanţelor judecătoreşti etc.

Altfel spus, puterea judecătorească înfăptuieşte justiţia şi se autoadministrează absolut independent, dar colaborează cu celelalte ramuri ale puterii în exercitarea prerogativelor ce-i revin conform  Constituţiei. Intervenţia celorlalte două puteri, în persoana Preşedintelui Republicii Moldova sau, după caz, a Parlamentului, în procedurile puterii judecătoreşti, inclusiv a celor legate de administrarea instanţelor, poate fi numai formală, ele avînd dreptul să intervină în forţă numai în cazul unor abuzuri evidente şi dovedite corespunzător. Astfel, demiterea dintr-o funcţie a autorităţii judecătoreşti pentru motive politice poate fi calificată  ca un abuz al unei ramuri a puterii faţă de alta.

 

 
Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 5774403  //   Vizitatori ieri: 3520  //   azi: 2137  //   Online: 184
Acces rapid