Zelenchuk și Tsytsyura v. Ucraina. Interdicția absolută și nedefinită cu privire la alienarea terenurilor agricole. Încălcare

Zelenchuk și Tsytsyura v. Ucraina - 846/16 și 1075/16
Hotărârea din 22.5.2018 [Secția a IV-a]

Articolul 1 din Protocolul nr. 1

Articolul 1 para. 2 din Protocolul nr. 1

Controlul folosirii proprietății

Interdicția absolută și nedefinită cu privire la alienarea terenurilor agricole: încălcare

În fapt - În anii 1990, în timpul reformei agrare, fostele gospodării colective sovietice și ferme de stat au fost desființate, iar membrii acestora au primit titluri de proprietate asupra terenurilor sub formă de cote din întregul teren al unei anumite ferme, exprimate sub un număr de hectare, însă fără o locație fizică specificată sau cu hotare definitivate. Ulterior, din 2000 până în prezent, cotele au fost convertite în parcele fizice de pământ (definite pe teren) fiind emise certificate de proprietate cu privire la anumite parcele de teren. Interdicția din 2001, cunoscută sub numele „moratoriul cu privire la pământuri", asupra oricărei forme de înstrăinare a terenurilor agricole cu excepția moștenirilor, a tranzacțiilor de schimb și a exproprierii pentru uz public a fost introdusă temporar, până la adoptarea legislației necesare pentru crearea unei piețe a terenurilor bine-funcțională. De vreme ce interdicția a fost concepută să rămână în vigoare până în 2005, aceasta a fost extinsă de mai multe ori, fiind aplicabilă și astăzi. În prezent, orice schimbare a scopului stabilit pentru utilizarea terenurilor agricole este, de asemenea, interzisă.

Ambii reclamanți au primit cote de teren prin moștenire în 2000 și, respectiv, 2004, eliberându-li-se certificate de proprietate cu privire la anumite terenuri în 2007 și 2008. Ambele parcele, care făceau obiectul interdicției menționate, fuseseră închiriate unor societăți comerciale.

În drept - Articolul 1 din Protocolul nr. 1: Situația legislativă contestată constituia o ingerință în bunurile reclamanților și echivala cu un control al folosirii proprietății. Moratoriul și prevederile acestuia aveau un fundament în dreptul național și urmărea evitarea sărăcirii populației rurale, a concentrări excesive de pământ în mâinile unor persoane bogate sau a unor puteri ostile și a schimbării destinației acestor terenuri. Hotărârea autorităților naționale de a menține moratoriul privind vânzarea de pământuri a urmărit aceste obiective și nu a fost una „lipsită de un fundament rezonabil în mod manifest".

Nu era rolul Curții să decidă de principiu dacă un stat care a decis să transfere pământul care aparținea anterior statului unor persoane private trebuie sau nu să le permită noilor proprietari să-l vândă și în ce condiții. Având în vedere principiul subsidiarității, Curtea putea doar să evalueze situația care-i afecta pe reclamanți prin prisma scopului creării unei piețe de vânzare a terenurilor, fapt pe care însuși statul l-a declarat în mod constant. Pentru o astfel de evaluare au fost relevanți următorii factori:

(a) Incertitudinea legislativă

Motivele introducerii moratoriului și a menținerii acestuia, întinderea sa și termenul limită au evoluat de-a lungul timpului. Aproape toate modificările moratoriului, de după adoptarea inițială, au avut mai curând scopul înăspririi restricțiilor, decât pe cel al relaxării lor. Moratoriul a devenit, de facto, unul nelimitat, iar condițiile pentru anularea acestuia - unele nedeterminate. Nu a existat niciun motiv plauzibil care să justifice acea modificare, și era în contradicție cu scopul afirmat de instituire treptată a unei piețe de vânzare a terenurilor.

(b) Motivele înaintate pentru introducerea și menținerea moratoriului

Nu a fost prezentat niciun motiv concret de către autoritățile naționale pentru a justifica cu exactitate de ce acestea au considerat că interdicția absolută de vânzare a terenurilor constituie singura măsură adecvată pentru realizarea scopurilor sociale și economice urmărite, dacă au analizat alte mijloace de realizare ale acestora sau dacă au evaluat proporționalitatea unei interdicții totale. Mai mult, odată ce moratoriul a fost prelungit, nu a fost invocat niciun motiv care ar justifica eșecul continuat de a legifera și de a avea în vedere alternative mai puțin restrictive. Faptul că aceste alternative existau a fost recunoscut în mod oficial la cele mai înalt nivel al statului reclamat.

Preocuparea privind sărăcirea populației rurale și a fermierilor nu abordase situația proprietarilor din categoria reclamanților, care trăiau în zona urbană și nu lucrau în agricultură. Legislatorul a recunoscut că interzicerea absolută a vânzărilor nu fusese necesară pentru atingerea acestui obiectiv, ci servise mai degrabă pentru acordarea unei perioade de timp în vederea elaborării legislației necesare pentru a se asigura o piață de vânzare a terenurilor bine-reglementată. Cu privire la prevenirea concentrării excesive a terenurilor și schimbarea destinației acestora, dreptul național conținea deja prevederi care vizau realizarea aceluiași rezultat. De asemenea, era relevant faptul că niciun alt stat membru al Consiliului Europei, inclusiv cele care au trecut de la economia centralizată la economia de piață și care au implementat reforme agricole, nu impusese o astfel de restricție privind vânzarea terenurilor agricole.

(c) Sarcina impusă reclamanților

Ambii reclamanți au dobândit terenurile ca urmare a reformei agricole care nu a fost adusă la bun sfârșit la data intrării în posesia lor. Terenurile au fost mai curând moștenite, decât achiziționate, ca urmare a unei tranzacții comerciale și, dată fiind politica pronunțată prin acea reformă în cazul unei eventuale deschideri a pieței terenurilor agricole, aceștia nu se puteau aștepta ca interdicția absolută să continue la infinit. Prin urmare, nu se poate afirma că reclamanții trebuiau să știe că vor intra în posesia unei proprietăți grevate de sarcini care ar putea rămâne astfel, cu excepția unei posibile dezvoltări evoluții incerte.

Cu privire la aspectul financiar al sarcinii impuse reclamanților, aceștia erau liberi să-și dea în chirie terenul la prețurile de piață, iar statul reclamat a căutat să beneficieze de pe urma proprietarilor prin instituirea chirii minime. În același timp, terenul reclamanților a fost închiriat de către societăți comerciale, iar guvernul a eșuat să demonstreze că moratoriul servea pentru protecția categoriilor vulnerabile ale societății. Mai mult, reclamanții au dobândit terenul printr-o succesiune obișnuită, iar acesta nu reprezentase un cadou pentru ei.

De asemenea, Curtea a considerat relevantă perioada în care au rămas în vigoare restricțiile, amploarea lor largă și caracterul inflexibil. Restricțiile îi afectau pe primul și pe cel de-al doilea reclamant în mod personal pentru o perioadă mai mare de 12 și, respectiv, 10 ani. Ele i-au împiedicat pe reclamanți să înstrăineze propriile lor terenuri în aproape orice mod posibil și să le folosească pentru orice alt scop în afară de cel agricol. Ele nu au făcut obiectul vreunui control sau excepții individuale, fapt care a condus la lipsa unei evaluări substanțiale a proporționalității măsurii, fie la nivel legislativ, fie la nivel individual. În cele din urmă, incertitudinea creată prin prelungirea repetată a moratoriului a contribuit, în sine, la sarcina impusă reclamanților. Realizarea unui element-cheie al proprietății acestora, dreptul de a dispune de proprietatea sa, a făcut obiectul unei legislații cu conținut nedefinit, a cărei durată a fost amânată de o manieră impredictibilă și insuficient explicată. Drepturile lor de proprietate au fost considerate, în termeni practici, precare și anulabile.

În concluzie, reclamanții au fost obligați să suporte consecințele eșecului autorităților de a-și respecta propriile scopuri și termene-limită impuse. Cu privire la argumentele puțin justificate în favoarea celei mai restrictive măsuri alternative disponibile pentru autorități față de cele mai puțin restrictive, sarcina impusă reclamantului fusese excesivă. Nu a fost atins un echilibru corect între interesul general al comunității și dreptul de proprietate al reclamantului.

Concluzie: încălcare (unanimitate).

Articolul 41: Reclamanții nu au formulat o cerere de acordare a prejudiciului material. Constatarea unei încălcării reprezintă, în sine, o satisfacție echitabilă suficientă cu privire la prejudiciul moral suferit. Astfel, Curtea a avut în vedere caracterul sarcinii impuse reclamanților, cerința ca statul reclamat să adopte măsuri generale și faptul că un număr excepțional de mare de persoane au fost afectate de moratoriul impus. Dacă statul reclamat ar tergiversa în mod nejustificat adoptarea măsurilor generale necesare, acest fapt ar conduce, odată cu trecerea timpului, la o situație în care compensațiile în baza articolului 41 ar putea fi eventual garantate cel puțin pentru anumite categorii ale proprietarilor de terenuri agricole.

Articolul 46: Statul reclamat trebuie să întreprindă măsuri legislative și/sau alte măsuri generale pentru a asigura un echilibru corect între interesele proprietarilor de terenuri agricole, pe de o parte, și interesul general al comunității, pe de altă parte, în conformitate cu principiile protecției drepturilor de proprietate în baza Convenției. Specificarea modului de cântărire a acestor interese nu ține de Curte. Hotărârea Curții nu trebuie considerată ca impunând instituirea unei piețe nerestricționate a terenurilor agricole în Ucraina, de o manieră imediată.

© Această traducere îi aparține Curții Constituționale. Originalul se găsește în baza de date HUDOC. Orice preluare a textului se va face cu următoarea mențiune: „Traducerea acestui rezumat de hotărâre a fost efectuată de către Curtea Constituțională a Republicii Moldova".