Hotărârea nr. 28 din 19.11.2020

Hotărârea nr. 28 din 19.11.2020 pentru interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74 și 131 alin. (4) din Constituție


Subiectul sesizării: grup de deputaţi, Andrian Candu, Serghei Sîrbu
Tipul hotărârii: interpretarea Constituției Republicii Moldova
Prevedere: interpretarea Constituţiei


Hotărârea Curții Constituționale:
1. h_28_2020_59b_2020_rou.pdf


Sesizare:


 

 HOTĂRÂRE
pentru interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74 și 131 alin. (4) din Constituție
(sesizarea nr. 59b/2020)

CHIŞINĂU
19 noiembrie 2020

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituțională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,
dlui Nicolae ROȘCA,
dnei Liuba ȘOVA,
dlui Serghei ȚURCAN,
dlui Vladimir ȚURCAN, judecători,
cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

 Având în vedere sesizarea înregistrată pe 27 aprilie 2020,
Examinând sesizarea menţionată în ședință plenară,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 27 aprilie 2020 de dnii Andrian Candu și Serghei Sîrbu, deputați în Parlament, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. b) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale.

2. Autorii sesizării îi solicită Curții Constituționale să interpreteze articolele 2, 64, 68, 73, 74 și 131 alin. (4) din Constituție, în sensul în care:

„1. Este în drept Parlamentul (majoritatea parlamentară) să modifice temporar procedura legislativă de examinare, dezbatere și adoptare a legilor (amendamentelor) fără modificarea corespunzătoare a Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică, doar pentru votarea ad hoc a unui regulament (nescris) provizoriu? 

2. Se încadrează amendamentul deputatului în Parlament la un proiect de lege în categoria dreptului constituțional al deputatului la inițiativă legislativă, conform articolului 73 din Constituție? 

3. Constituie limitarea deputatului de a înainta, aviza și dezbate amendamente, fără modificarea legii organice corespunzătoare, o încălcare a statutului constituțional al mandatului reprezentativ al deputatului și a dreptului său la inițiativă legislativă, în sensul articolelor 68 și 73 din Constituție? 

4. În sensul prevederilor articolului 131 alin. (4) din Constituție, este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului, iar executivul să avizeze (într-un termen rezonabil) amendamentele înaintate de deputați care atrag majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare?”

 

5. Este abilitat Parlamentul să supună dezbaterii (să accepte sau să respingă) amendamentele deputaților care atrag majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare fără avizul corespunzător al Guvernului?”

 

3. Prin decizia Curţii Constituționale din 13 octombrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. La pronunțarea dispozitivului Hotărârii au fost prezenți dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului, și dl Dorin Lișman, reprezentant al Guvernului.

 

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

 

5.  Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele:

Articolul 64

Organizarea internă

„(1) Structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta.

[...]”

Articolul 72

Categorii de legi

„[...]

(3) Prin lege organică se reglementează:

 [...]

 

c) organizarea şi funcţionarea Parlamentului;

 

[...]”

 

Articolul 73

Iniţiativa legislativă

„Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia.”

Articolul 74

Adoptarea legilor şi a hotărârilor

(1) Legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, după cel puţin două lecturi.

(2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenți.

(3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta sunt examinate de Parlament în modul şi după prioritățile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit.

(4) Legile se trimit, spre promulgare, Preşedintelui Republicii Moldova.

 

Articolul 131

Bugetul public naţional

„[...]

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

[...]”

 

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

 

6.  Prin Decizia din 13 octombrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudența sa constantă.

7.  Potrivit articolului 135 alin. (1) lit. b) din Constituție, sesizarea privind interpretarea Constituției ține de competența sa ratione materiae.

8.  De asemenea, conform articolului 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații în Parlament au competența de a sesiza Curtea Constituțională.

9.  Obiectul acestei sesizări îl constituie interpretarea articolelor 2, 64, 68, 73, 74 și 131 alin. (4) din Constituție.

10. Cu privire la interpretarea articolelor 2 [suveranitatea şi puterea de stat] și 68 [mandatul reprezentativ] din Constituție, Curtea a observat că acestea nu au legătură cu întrebările adresate de autorii sesizării.

11. În același timp, pentru a răspunde la întrebările autorilor sesizării, Curtea a considerat necesar să rețină incidența articolului 72 alin. (3) din Constituție.

12. Cu privire la existența unor hotărâri anterioare, Curtea se va pronunța asupra acestui fapt la etapa examinării întrebărilor autorilor sesizării.

 

B. FONDUL CAUZEI

 

Aprecierea Curții

 

13. În scopurile prezentei hotărâri, Curtea consideră că pentru o mai mare claritate în interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74 și 131 alin. (4) din Constituție, întrebările autorilor sesizării ar trebui concretizate după cum urmează:

 

(1) Îi permite Constituția Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică?

 

(2) Poate depune deputatul amendamente la proiecte de legi în baza dreptului său la inițiativă legislativă? Este încălcat dreptul deputatului la inițiativă legislativă prin respingerea amendamentului de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar?

 

(3) Este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputați a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare? Este obligat Guvernul să avizeze amendamentele în discuție depuse de deputați?

 

(4) Îi permite Constituția Parlamentului să respingă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor?

 

I. Îi permite Constituția Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică?

 

14. Autorii sesizării menționează că activitatea de legiferare trebuie să respecte prevederile imperative ale Regulamentului Parlamentului. De altfel, articolul 64 alin. (1) din Constituție prevede că structura, organizarea și funcționarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Autorii sesizării notează că în practică există cazuri în care majoritatea parlamentară modifică, prin vot, procedura de legiferare, fără a modifica Regulamentul Parlamentului. Prin aceste practici, Parlamentul își depășește limitele autonomiei parlamentare, încălcând Constituția. Este evident faptul că Parlamentul poate decide asupra modalităților și condițiilor în care se pot desfășura procedurile parlamentare. Totuși, autonomia parlamentară nu poate fi absolută. Parlamentul nu poate aproba reguli ad hoc cu privire la procedura parlamentară care contravin atât Regulamentului Parlamentului, cât și Constituției. Dimpotrivă, Parlamentul este obligat să-și respecte propriile proceduri regulamentare, așa cum prevede Constituția.

15. Curtea observă că autorii sesizării solicită interpretarea articolului 64 alin. (1) teza I din Constituție, care prevede că structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Prin întrebarea adresată, autorii sesizării pun în discuție existența unei tensiuni între, pe de o parte, principiul autonomiei parlamentare, iar pe de altă parte, principiul democrației reprezentative și principiul supremației Constituției. Autorii sesizării sugerează că în această situație principiul autonomiei parlamentare are o pondere abstractă mai mică în raport cu cele din urmă principii, deoarece Parlamentul poate stabili reguli speciale de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor doar în Regulamentul Parlamentului. 

16. Curtea reține că principiul autonomiei parlamentare are în vedere marja discreționară stabilită de articolul 64 alin. (1) teza I din Constituție, care îi permite Parlamentului să-și stabilească de sine stătător structura organelor interne, să-și organizeze activitățile parlamentare, precum și să-și stabilească modul de funcționare. Acest principiu îi permite Parlamentului să-și reglementeze propriile proceduri de examinare a proiectelor de acte normative și a amendamentelor depuse de către deputați.

17. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut că regulile privind funcţionarea internă a Parlamentului decurg din principiul constituţional al autonomiei parlamentare, potrivit căruia Parlamentul are prerogativa reglementării treburilor interne. Autonomia Parlamentului se extinde la competenţa sa de a pune în aplicare reguli concepute să asigure buna-desfăşurare a activităţii parlamentare. În principiu, regulile referitoare la funcţionarea internă a parlamentelor naţionale intră în marja de apreciere a statelor contractante, marjă a cărei întindere depinde de un număr de factori (a se vedea Karácsony și alții v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, §§ 142-144). În același timp, autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu principiul preeminenței dreptului (a se vedea Mugemangango v. Belgia [MC], 10 iulie 2020, § 88).

18. Curtea notează că deşi Parlamentul, potrivit articolului 64 alin. (1) din Constituţie, în baza principiului autonomiei regulamentare, are prerogativa de a-şi stabili prin Regulament structura şi modul de organizare şi funcţionare, Regulamentul nu poate să contravină spiritului Constituţiei şi ordinii publice instituite pentru procedura de adoptare a legilor (a se vedea HCC nr. 20 din 4 iunie 2014, § 114). Curtea reiterează că autonomia regulamentară constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice, însă poate opera exclusiv în limitele stabilite de Legea fundamentală. Astfel, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreționar și abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară (a se vedea HCC nr. 27 din 17 noiembrie 2015, §§ 36-37).

19. Examinând dacă articolul 64 alin. (1) teza I din Constituție îi permite majorității parlamentare să stabilească reguli ad hoc cu privire la procedura parlamentară care contravin Regulamentului Parlamentului, Curtea reține că marja discreționară de care se bucură Parlamentul în baza autonomiei parlamentare trebuie să fie compatibilă cu conceptele „democrației reprezentative” și „supremației Constituției”. Rezultă că autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu aceste principii. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că, examinând autonomia regulamentară parlamentară consacrată în art. 64 alin. (1) din Constituţie în comun cu alte prevederi legale, aceasta nu poate fi absolutizată, pentru că supremaţia Constituţiei reprezintă un principiu general, a cărui respectare este obligatorie, inclusiv pentru autoritatea legislativă, care nu poate adopta acte legislative şi aproba reguli procedurale parlamentare contrare dispoziţiilor sau principiilor Constituţiei. Autonomia parlamentară nu legitimează instituirea unor reguli care încalcă litera şi spiritul Legii Supreme (a se vedea HCC nr. 9 din 21 mai 2013, § 54).

20. Astfel, Curtea reține că, la stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să respecte un echilibru între autonomia parlamentară, pe de o parte, și principiul democrației reprezentative, pe de altă parte. Acest fapt presupune că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect și adecvat al minorităților parlamentare, fără să facă abuz de poziția sa dominantă. În această cauză, Curtea reține că articolul 64 alin. (1) teza I din Constituție impune desfășurarea procedurilor parlamentare pe baza unui Regulament, care, în conformitate cu prevederile articolului 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, se adoptă prin lege organică.

21. Prin stabilirea acestei condiții, constituanta a urmărit să se asigure că procedurile parlamentare vor fi desfășurate în baza unor reguli apte să garanteze participarea efectivă a deputaților care fac parte atât din majoritatea parlamentară, cât și din opoziția parlamentară. În acest sens, autonomia parlamentară de care beneficiază Parlamentul îi permite să modifice Regulamentul în discuție. Totodată, pentru a asigura un tratament corect și adecvat al minorităților parlamentare, majoritatea parlamentară trebuie să le ofere minorităților parlamentare posibilitatea de a participa la modificarea Regulamentului și, totodată, trebuie să stabilească reguli care să asigure participarea minorităților parlamentare la procedurile parlamentare. În acest context, Curtea reține că în cazul stabilirii unor reguli temporare cu privire la procedura parlamentară care contravin Regulamentului Parlamentului majoritatea parlamentară poate împiedica opoziția parlamentară să participe la examinarea proiectelor de legi și să depună amendamente. Acest fapt este de natură să creeze un dezechilibru între principiul autonomiei parlamentare și principiul democrației reprezentative.

22. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a reținut că există un interes public prioritar pentru funcţionarea efectivă a Parlamentului şi pentru îndeplinirea misiunii sale într-o societate democratică, cu respectarea condiţiilor dezbaterii libere. Prin urmare, marja de apreciere care trebuie acordată în acest domeniu trebuie să fie una largă. Totuşi, marja de discreție naţională, deşi foarte importantă, nu este nelimitată şi trebuie să fie compatibilă cu conceptele de democraţie politică efectivă şi preeminență a dreptului. Trebuie asigurat, în special, un echilibru care le oferă un tratament echitabil şi adecvat membrilor unor minorităţi parlamentare şi care evită abuzul de poziţie dominantă. Regulile care vizează funcţionarea internă a Parlamentului nu trebuie să constituie o bază a majorităţii pentru abuzul de poziţie dominantă vizavi de opoziţie. Curtea dă importanţă protecţiei minorităţii parlamentare în faţa abuzului majorităţii (a se vedea Karácsony și alții v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 147).

23. De altfel, potrivit Comisiei de la Veneția, este necesar să se asigure faptul că Regulamentul de procedură al Parlamentului nu este modificat implicit în mod ad hoc, chiar dacă majoritatea calificată (necesară pentru modificarea Regulamentului), într-un caz particular, este în favoarea unui anumit curs de acțiune. Orice modificare a regulilor de procedură trebuie discutată și adoptată în modul corespunzător – de preferință cu votul unei majorități calificate – printr-o modificare formală a Regulamentului până a întreprinde o acțiune particulară într-un caz anumit. Regulamentul de procedură trebuie să beneficieze de stabilitate și să nu fie schimbat în mod obișnuit în detrimentul minorității parlamentare la începutul fiecărui mandat al legislativului, prin ordine permanente sau într-un alt mod. Parlamentul nu trebuie să creeze proceduri speciale și comisii ad hoc destinate să eludeze procedura normală de adoptare a legilor și de examinare a proiectelor de lege de către comisiile permanente existente (a se vedea Parametrii cu privire la relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: checklist-ul, adoptat la cea de-a 119-a sesiune plenară (Veneția, 21-22 iunie 2019), CDL-AD(2019)015-e, §§ 38 și 91).

24. De asemenea, Curtea reține că la stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să concilieze principiul autonomiei parlamentare cu principiul supremației Constituției. Prin urmare, regulile cu privire la procedura parlamentară trebuie să respecte prevederile Constituției. Curtea reține că principiul autonomiei parlamentare nu poate fi interpretat în sensul în care i-ar permite Parlamentului să ignore prevederile constituționale care reglementează procedurile parlamentare. În acest sens, Curtea reține că articolul 64 alin. (1) teza I din Constituție permite desfășurarea procedurilor parlamentare doar în baza regulilor stabilite printr-un Regulament, adoptat, în conformitate cu prevederile articolului 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, prin lege organică. Astfel, pentru a se asigura o conciliere între principiul autonomiei parlamentare și principiul supremației Constituției, Curtea reține că majoritatea parlamentară poate modifica regulile referitoare la procedura parlamentară de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor doar dacă modifică Regulamentul Parlamentului.

25. Prin urmare, Curtea reține că Constituția nu-i permite Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică.

 

II. Poate depune deputatul amendamente la proiecte de legi în baza dreptului său la inițiativă legislativă și este încălcat dreptul deputatului la inițiativă legislativă prin respingerea amendamentului de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar?

 

26. Autorii sesizării menționează că dreptul deputaților de a înainta amendamente la proiecte de lege se încadrează în dreptul constituțional al deputaților la inițiativă legislativă, garantat de articolul 73 din Constituție, deoarece prin acceptarea amendamentului se modifică proiectul de lege, iar dacă amendamentul este votat, acesta devine lege.

27. Cu privire la primul aspect al întrebării, Curtea reține că, potrivit articolului 73 din Constituție, deputații în Parlament au dreptul de inițiativă legislativă. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că dreptul de inițiativă legislativă constă în posibilitatea subiectelor menționate la articolul 73 din Constituție de a prezenta propuneri de lege ferenda, corelată cu obligația Parlamentului de a le examina, dezbate şi de a se pronunța asupra acestora prin adoptare sau prin respingere. Totodată, Curtea a notat că pentru a fi materializată într-un act final adoptat orice iniţiativă legislativă trebuie să parcurgă o procedură care determină întregul proces legislativ, în care se manifestă prerogativele parlamentare. Astfel, procedura legislativă parlamentară cuprinde totalitatea regulilor pentru pregătirea examinării, examinarea şi votarea unui proiect de lege în Parlament (a se vedea HCC nr. 15 din 4 decembrie 2012, §§ 43 și 48).

28. În acest caz, Curtea trebuie să stabilească dacă dreptul deputaților de a depune amendamente la proiecte de legi se încadrează în noțiunea de „inițiativă legislativă” de la articolul 73 din Constituție.

29. În primul rând, Curtea constată că în cazul inițiativelor legislative deputații pot iniția procedura de adoptare sau de modificare a unei legi. În același timp, în cazul depunerii amendamentelor procedura de adoptare sau de modificare a unei legi este în desfășurare. Din punct de vedere tehnic, amendamentul presupune abrogarea unui text dintr-un proiect de lege, completarea lui cu elemente noi, modificarea textului existent ș. a. Dincolo de diferențele constatate, Curtea menționează că dreptul la inițiativă legislativă și dreptul de a depune amendamente urmăresc același scop, care constă în legiferarea de către Parlament.

30. Potrivit Comisiei de la Veneția, dreptul la inițiativă legislativă acoperă atât dreptul de a prezenta proiecte de lege, cât și dreptul de a înainta propuneri în timpul discuțiilor asupra proiectului, care este cunoscut în mod obișnuit ca dreptul la amendament (a se vedea Raportul cu privire la inițiativa legislativă, adoptat la cea de-a 77-a sesiune plenară (Veneția, 12-13 decembrie 2008), CDL-AD(2008)035, § 48).

31. În al doilea rând, Curtea reține că, de vreme ce Constituția stabilește că deputații au dreptul la inițiativă legislativă, adică pot propune proiecte de legi spre examinare și adoptare, a fortiori ei pot propune amendamente la proiecte de legi. De altfel, ar fi nerezonabil să se conchidă că Constituția le permite deputaților să propună un proiect de lege, însă le interzice să propună, în cadrul dezbaterilor parlamentare, modificarea/completarea unui singur articol, a unui alineat sau a unei prevederi dintr-un proiect de lege.

32. În al treilea rând, Curtea reține că dacă dreptul de a propune amendamente la proiecte de legi nu ar fi garantat de Constituție, derivând din dreptul de iniţiativă legislativă, ci lăsat la discreția Parlamentului, majoritatea parlamentară ar putea restricționa în mod excesiv acest drept prin modificarea Regulamentului Parlamentului. Această situație ar putea crea o problemă din perspectiva respectării principiului democrației reprezentative.

33. Cu privire la cel de-al doilea aspect al întrebării, i.e. dacă este încălcat dreptul deputatului la inițiativă legislativă prin respingerea amendamentului său de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar, Curtea va răspunde afirmativ, având în vedere faptul că la §§ 19-25 supra ea a reținut că Constituția nu-i permite Parlamentului să stabilească în baza unui regulament temporar examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică.

34. Prin urmare, Curtea reține că Constituția le permite deputaților să depună amendamente la proiecte de legi în baza dreptului lor la inițiativă legislativă. Totodată, Constituția îi interzice Parlamentului să respingă, în baza prevederilor regulamentului temporar, amendamentele depuse de deputați. Nerespectarea acestei restricții constituie o încălcare a dreptului deputaților la inițiativă legislativă, garantat de Constituție.

 

III. Este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputați a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare și dacă este obligat Guvernul să avizeze amendamentele în discuție depuse de deputați?

 

35. Autorii sesizării notează că în cadrul procedurilor parlamentare există cazuri în care amendamentele înaintate la proiecte de legi cu privire la rectificarea bugetului de stat sau la politica bugetar-fiscală nu au fost trimise Guvernului pentru avizare, deși, în opinia lor, articolul 131 alin. (4) din Constituție impune acest lucru. În acest sens, autorii sesizării se întreabă dacă articolul 131 alin. (4) din Constituție obligă Parlamentul să solicite avizul Guvernului cu privire la amendamentele deputaților la proiecte de legi care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget și dacă Guvernul este obligat să avizeze amendamentele depuse.

36. Cu titlu preliminar, Curtea menţionează că în Hotărârea nr. 11 din 25 martie 2014 a stabilit principiile generale care se referă la prevederile articolului 131 alin. (4) din Constituţie, principii relevante şi pentru prezenta cauză:

35. [...] potrivit articolului 6 din Constituţie, în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

36. [...] autorităţile care reprezintă aceste trei puteri sunt învestite cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituţiei, nici una dintre ele neavând posibilitatea de a uzurpa atribuţiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora.

37. [...] conţinutul şi sensul teoriei separării puterilor prezumă un echilibru al puterilor şi o independenţă relativă a acestora, un sistem „checks and balances”, care ar influenţa reciproc autorităţile, nepermiţându-le depășirea limitelor stabilite de Constituţie în exercitarea atribuţiilor (HCC nr. 3 din 9 februarie 2012, § 32).

38. [...] divizarea funcţiilor în stat, sau, altfel spus, a puterii în legislativă, executivă şi judecătorească, implică o colaborare şi un control reciproc şi, implicit, instituie principiul independenţei acestora.

39. [...] legiuitorul constituant a stabilit mai multe prevederi constituţionale care implică o colaborare directă între puteri, iar un exemplu elocvent al transpunerii în practică a principiului separării şi colaborării puterilor în stat, exprimat prin intercalarea competenţelor puterii legislative şi a celei executive, îl reprezintă şi dispoziţiile articolului 131 alin. (4) din Constituţie (HCC nr. 6 din 13 februarie 2014, § 45).

40. [...] potrivit articolului 131 alin. (4) din Constituţie: „Orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de către Guvern”.

41. Prin norma constituţională citată supra, legiuitorul constituant a urmărit necesitatea obţinerii acceptului obligatoriu din partea Guvernului în privinţa oricăror propuneri legislative sau amendamente care implică majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor sau împrumuturilor.

42. [...] prevederile alineatului (4) din articolul 131 al Legii Supreme consacră obligativitatea existenţei acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor drept o condiţie imperativă, de la care nu poate deroga legislativul în procesul aprobării bugetului public naţional, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar. Acest principiu constituţional este incident procedurii bugetare (HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014, § 48).

43. [...] „Condiţia imperativă privind controlul a priori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament” (HCC nr. 29 din 22 mai 2001, § 2).

44. [...] limitarea modului de exercitare a iniţiativei legislative şi condiţionarea restrictivă a procedurii legislative în domeniul bugetar are la bază raţiunea competenţelor de ordin executiv ale Guvernului, care, în virtutea articolului 96 din Constituţie, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

[...]

46. […] prin prevederile articolului 131 alin. (4) din Constituţie se urmăreşte asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar (HCC nr. 29 din 22 mai 2001, § 2).

47. […] În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă al populaţiei sau, dimpotrivă, provoacă blocaje economice, şomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanţelor publice, şi invers. Este motivul pentru care articolul 131 alin. (4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a iniţiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat (HCC nr. 5 din 18 februarie 2011, § 3).

48. […] realizarea principiului separării şi colaborării puterilor în stat în domeniul procesului bugetar se exprimă prin delimitarea strictă a competenţelor şi atribuţiilor ce revin reprezentanţilor puterii executive şi celei legislative şi prin asigurarea de către legiuitorul constituant a unui echilibru constituţional just, care să tempereze marja largă de apreciere a legiuitorului în domeniul bugetar-fiscal şi să asigure posibilitatea efectivă a puterii executive de a exercita competenţele constituţionale conexe.”

37. Cu privire la primul aspect al întrebării, i.e. dacă Parlamentul este obligat să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputați a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare, Curtea reține următoarele.

38. În cadrul procedurilor legislative în domeniul bugetar, prevederile alineatului (4) din articolul 131 din Constituție stabilesc o dependență decizională directă a Parlamentului față de Guvern, în sensul în care existența acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor sau a împrumuturilor reprezintă o condiţie imperativă, de la care legislativul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public național. Nerespectarea acestei condiții constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituție în materie de legiferare în domeniul bugetar (a se vedea HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014, §§ 48 și 74). În acest context, prin Hotărârea nr. 23 din 10 octombrie 2019, Curtea a constatat că adoptarea unei legi cu impact bugetar în lipsa avizului Guvernului (§ 77) duce la încălcarea procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) din Constituție.

39. Din norma constituțională se deduce în mod univoc faptul că acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală. Necesitatea obținerii acceptului prealabil din partea Guvernului pentru adoptarea unei propuneri legislative sau a unui amendament care implică majorarea sau reducerea veniturilor bugetare este determinată de complexitatea procesului bugetar în ansamblul său şi, respectiv, de responsabilitatea Guvernului pentru executarea bugetului de stat (a se vedea HCC nr. 11 din 25 martie 2014, §§ 62-63).

40. Sub acest aspect, Curtea reține că, în general, în cazul depunerii unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare, Parlamentul trebuie să solicite avizul Guvernului privind amendamentele în discuție. Este evident că dreptul de a depune amendamente reprezintă o cerință esențială pentru exercitarea funcției legislative a deputaților (a se vedea Opinia Comisiei de la Veneția cu privire la proiectul de revizuire a Constituției României, adoptat la cea de-a 51-a sesiune plenară (Veneția, 5-6 iulie 2002), CDL-AD(2002)012, § 42). În același timp, Curtea notează că Parlamentul poate stabili condiții de admisibilitate a amendamentelor (e.g., termenul depunerii acestora, forma depunerii amendamentelor etc.) care i-ar permite să evite tergiversarea adoptării proiectelor de lege care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor bugetare sau a împrumuturilor.

41. Cu privire la cel de-al doilea aspect al întrebării, i.e. dacă Guvernul este obligat să avizeze amendamentele în discuție depuse de deputați, Curtea a reținut, în jurisprudența sa, că Guvernul nu poate renunța la o prerogativă constituțională, inclusiv la exprimarea acceptului sau a refuzului în privința unor propuneri legislative sau amendamente cu impact bugetar (a se vedea HCC nr. 2 din 28 ianuarie 2014, § 66; HCC nr. 6 din 13 februarie 2014, § 69; HCC nr. 7 din 13 februarie 2014, § 74).

42. În acest sens, Curtea reține că Constituția obligă Parlamentul să solicite avizul Guvernului privind amendamentele depuse în procedura prevăzută de articolul 131 alin. (4) din Constituție doar dacă amendamentele corespund condițiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului. De asemenea, Constituția obligă Guvernul să avizeze amendamentele trimise de Parlament în baza procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) Constituție. 

IV. Îi permite Constituția Parlamentului să respingă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget, fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor? 

43. Autorii sesizării notează că în cadrul procedurilor parlamentare există cazuri în care amendamentele înaintate la proiecte de legi cu privire la rectificarea bugetului de stat sau la politica bugetar-fiscală au fost respinse de către Parlament, fără a le supune dezbaterii și fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor. În acest sens, autorii sesizării se întreabă dacă articolul 131 alin. (4) din Constituție îi permite Parlamentului să respingă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget, fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor.

44. Curtea observă că autorii sesizării pun în discuție posibilitatea Parlamentului de a decide în mod autonom în privința amendamentelor deputaților depuse în baza articolului 131 alin. (4) din Constituție, fără participarea Guvernului. Sub acest aspect, Curtea reține că autonomia parlamentară de care beneficiază Parlamentul în cadrul procedurii legislative îi permite să respingă amendamentele deputaților depuse în baza articolului 131 alin. (4) din Constituție doar într-o singură situație.

45. Curtea reiterează că, în baza principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul poate stabili în Regulamentul Parlamentului condiții de admisibilitate aplicabile amendamentelor. În acest sens, depunerea amendamentelor poate fi supusă unor condiții ca termenele de depunere, cerințe de formă etc. (a se vedea § 40 supra). În același timp, Parlamentul poate verifica dacă amendamentele depuse de deputați corespund condițiilor de admisibilitate.

46. Prin urmare, dacă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare nu corespund condițiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului, Constituția îi permite legislativului să le respingă, fără a solicita avizul Guvernului asupra acestora. 

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) litera b) şi 140 din Constituție, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

 

HOTĂRĂŞTE: 

1. Se admite sesizarea depusă de către dnii Andrian Candu și Serghei Sîrbu, deputați în Parlamentul Republicii Moldova. 

2. În sensul articolelor 64 alin. (1) teza I și 72 alin. (3) lit. c) din Constituție, este interzis Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică. 

3. În sensul articolului 73 din Constituție, deputații pot depune amendamente la proiecte de legi în baza dreptului lor la inițiativă legislativă. Constituția îi interzice Parlamentului să respingă, în baza prevederilor regulamentului temporar, amendamentele depuse de deputați. Nerespectarea acestei restricții constituie o încălcare a dreptului deputaților la inițiativă legislativă, garantat de Constituție. 

4. În sensul articolului 131 alin. (4) din Constituție, Parlamentul este obligat să solicite avizul Guvernului privind amendamentele depuse în procedura prevăzută de articolul 131 alin. (4) din Constituție doar dacă amendamentele corespund condițiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului. Constituția obligă Guvernul să avizeze amendamentele trimise de Parlament în baza procedurii prevăzute de articolul 131 alin. (4) Constituție. 

5. În sensul articolului 131 alin. (4) din Constituție, dacă amendamentele deputaților care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare nu corespund condițiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului, Constituția îi permite legislativului să le respingă, fără a solicita avizul Guvernului asupra acestora. 

6. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 

 

Președinte Domnica MANOLE 

 

Chișinău, 19 noiembrie 2020
HCC nr. 28
Dosarul nr. 59b/2020

 

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 6811631  //   Vizitatori ieri: 2189  //   azi: 1380  //   Online: 41
Acces rapid