Заключение № 4 от 05.12.2017

Заключение №4 05.12.2017 г. по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова (судебная система [2]) (Обращение №149c/2017)


Автор обращения: Правительство Республики Молдова

Вид заключения: Инициатива по пересмотру Конституции

Файлы:
1. ru-a405122017ru6598f.pdf


Обращении:

1.  (16.11.2017)


1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Правительства, представленное в Конституционный суд 16 ноября 2017 года, на основании положений ст. 135 ч. (1) п. с) и ст. 141 ч. (1) п.с) Конституции Республики Молдова, ст. 4 ч. (1) п.с) Закона о конституционном суде и ст. 2 ч. (1), ст. 38 ч. (2) и ст. 63 п. а) Кодекса конституционной юрисдикции, о даче заключения по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова.

2. Законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию имеет следующее содержание:

«Единственная статья. - В Конституцию Республики Молдова, принятую 29 июля 1994 года (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 78, ст. 140), с последующими изменениями и дополнениями, внести следующие изменения и дополнения:

1. В статье 116:

часть (2) изложить в следующей редакции:

«(2) Судьи судебных инстанций назначаются на должность в соответствии с законом, до достижения предельного возраста, Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры. Президент Республики Молдова может отклонить только один раз кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры.»;

части (3) и (4) признать утратившими силу;

часть (5) изложить в следующей редакции:

«(5) Решения по назначению судей и их карьере должны быть приняты на основе объективных критериев, основанных на заслугах и прозрачной процедуре, в соответствии с законом. Повышение и перевод судей осуществляются только с их согласия.»;

дополнить частью (51) следующего содержания:

«(51) Судьи могут иметь только должностную неприкосновенность в соответствии с законом».

2. Статью 121 дополнить частями (1 ) и (1 ) следующего содержания:

«(11) Согласование с Высшим советом магистратуры является обязательным в процессе разработки, рассмотрения, утверждения и внесения изменений в государственный бюджет в части, касающейся выделения финансовых средств судебным инстанциям.

(12) Высший совет магистратуры вправе представлять Парламенту предложения о финансовых средствах, необходимых для надлежащего функционирования судебных инстанций».

3. Часть 2 главы IX дополнить статьей 1211 следующего содержания:

«Статья 1211

Роль

Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти».

4. Статью 122 изложить в следующей редакции:

«Статья 122

Состав

(1) Высший совет магистратуры состоит из судей, избранных Общим собранием судей, представляющих все уровни судебных инстанций, и из представителей гражданского общества, имеющих опыт в области права.

(2) Значительная часть членов Высшего совета магистратуры должны быть судьями. Порядок и процедура избрания или назначения членов Высшего совета магистратуры устанавливается законом.

(3) Члены Высшего совета магистратуры избираются или назначаются на 6-летний срок, без возможности пребывать в должности два срока подряд».

5. Часть (1) статьи 123 дополнить в конце предложением: «Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы».

3. Законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова был принят Постановлением Правительства № 951 от 7 ноября 2017 года.

4. Применимые положения Конституции Республики Молдова (повторное опубликование в M.O., 2016г, № 78, ст.140):

Статья 7

Конституция - высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы».

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы - это законы по пересмотру Конституции.

[...]».

Статья 116

Статус судей

«(1) Судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону.

(2) Судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры в соответствии с законом. Судьи, прошедшие конкурс, назначаются первоначально на пятилетний срок. По истечении пяти лет судьи назначаются до достижения предельного возраста, установленного в соответствии с законом.

(3) Председатели и заместители председателей судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок.

(4) Председатель, заместители председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры. Они должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 10 лет.

(5) Повышение в должности и перемещение судей осуществляются только с их согласия.

(6) Привлечение судей к ответственности осуществляется согласно закону.

(7) Должность судьи несовместима с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности».

Статья 121

Финансовые средства судебных инстанций,

вознаграждение и иные права

«(1) Финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет.

(2) Вознаграждение и иные права судей устанавливаются законом.

(3) Судебные инстанции располагают подведомственной им полицией».

Статья 122

Состав [Высший совет магистратуры]

«(1) В Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок.

(2) В Высший совет магистратуры входят по праву Председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор».

Статья 123

Полномочия [Высшего совета магистратуры]

«(1) Высший совет магистратуры обеспечивает назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(2) Порядок организации и деятельности Высшего совета магистратуры устанавливается органическим законом».

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда ]

«(1) Конституционный суд:

[...]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[...]».

Статья 141

Инициатива пересмотра

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[...]

с) Правительства.

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями».

Статья 142

Пределы пересмотра

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения».

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

«(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу».

1. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова внесено уполномоченным субъектом - Правительством - и, в этом аспекте, соответствует положениям ст. 141 ч .(1) п. с) Конституции.

2. Проект конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова не превышает пределы пересмотра, установленные положениями ст. 142 ч. (2) Конституции, и может быть представлен Парламенту на рассмотрение.

3. Проект конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова может быть принят не ранее 6 месяцев после представления соответствующего предложения.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

5. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается пересмотра Конституции в следующих аспектах: 1) статуса, порядка назначения и неприкосновенности судьи, 2) финансирования судебной системы и 3) роли, состава и полномочий Высшего совета магистратуры.

6. Компетенция Конституционного суда по разрешению рассматриваемого дела предусмотрена ст.135 ч.(1) п. с) Конституции, согласно которой Конституционный суд высказывается по предложениям о пересмотре Конституции.

I. Законодательное предложение о внесении изменений в Конституцию

1. Положения законопроекта и его цель

7. Законопроект предусматривает ряд конституционных поправок, касающихся судебной системы.

8. Так, в отношении статуса судьи законопроект предусматривает, что судья назначается на должность до достижения предельного возраста, вместе с тем отменив положение о первоначальном назначении на пятилетний срок.

9. Также, судьи Высшей судебной палаты, как и судьи судов и апелляционных палат, назначаются на должность Президентом Республики Молдова, при этом исключается положение о наличии 10-летнего стажа работы в должности судьи.

10. В законопроекте предлагается исключить из Конституции положения о назначении председателей и заместителей председателей судебных инстанций Президентом Республики Молдова.

11. В то же время, предлагается закрепить в Конституцию только должностную неприкосновенность судьи.

12. Законопроект вносит ряд дополнений в ст. 121 Конституции касательно финансирования судебной системы, а именно обязательное согласование с Высшим советом магистратуры в ходе разработки и внесения изменений в государственный бюджет вопросов, связанных с выделением финансовых средств судебной системе, предусмотрено также право Высшего совета магистратуры вносить в Парламент предложения о финансовых средствах, необходимых судебной системе.

13. Предусмотрены изменения и в статьи, регламентирующие деятельность Высшего совета магистратуры. По сути, поправки касаются состава Высшего совета магистратуры, из которого предлагается исключить председателя Высшей судебной палаты, министра юстиции и Генерального прокурора. Срок полномочий членов ВСМ будет составлять шесть лет, без права переизбрания.

14. Правительство отмечает, что проект конституционного закона разработан в контексте Плана действий по реализации Соглашения об ассоциации между РМ и ЕС на период 2017 - 2019 гг. и Плана действий по реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011 - 2016 годы, утвержденного Постановлением Парламента № 6 от 16 февраля 2012 года.

2. Инициатива пересмотра Конституции

15. Согласно ст. 141 Конституции:

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

а) не менее чем 200 000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать. [...]

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

с) Правительства».

16. Рассматриваемое законодательное предложение о пересмотре Конституции утверждено Постановлением Правительства №951 от 7 ноября 2017 года и представлено Правительством в Конституционный суд для дачи заключения. Таким образом, право на законодательную инициативу пересмотра Конституции было осуществлено с соблюдением положений ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.

3. Пределы пересмотра Конституции

17. Относительно пределов пересмотра Конституции ст. 142 Конституции предусматривает следующее:

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения».

18. Указанные нормы определяют материальные [ч. (1) и ч. (2) ст.142] и формальные [ч. (3) ст. 142] требования конституционности инициативы пересмотра Конституции.

а) Формальные требования конституционности (временные рамки)

19. Что касается конституционности предложения о пересмотре Конституции с формальной точки зрения, а именно обстоятельств его внесения, содержание ст. 142 ч. (3) Высшего закона, запрещающее пересмотр Конституции во время чрезвычайного, осадного и военного положения, находится в соотношении с содержанием второго предложения ч. (3) ст. 63 Конституции, согласно которому Парламент не может вносить изменения в Конституцию в период продления срока полномочий до законного созыва нового состава Парламента.

20. Временные рамки включают срок принятия законодательного предложения о пересмотре Конституции.

21. В соответствии со ст. 143 Конституции, касающейся пересмотра Конституции, закон о внесении изменений в Конституцию не может быть принят ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

22. Конституционный суд подчеркивает, что на момент внесения предложения о пересмотре Конституции таких обстоятельств не существовало, следовательно, формальные требования пересмотра соблюдены.

b) Материальные требования конституционности (материальные пределы

1.1. Общие суждения

23. Чтобы оценить конституционность предложенных изменений с материальной точки зрения (материальные требования), необходимо анализировать их в свете ст. 142 ч. (1) и ч. (2) Конституции и выяснить, если объектом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, и если результатом пересмотра не является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых.

24. Также, Конституционный суд должен выяснить, если конституционные поправки не противоречат другим конституционным нормам, если обеспечивают их реализацию в целом, не исключая друг друга.

25. В Постановлении № 7 от 4 марта 2016 года о контроле конституционности некоторых положений Закона № 1115-XIV от 5 июля 2000 года о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова Конституционный суд подчеркнул, что конституционные нормы, касающиеся пересмотра Конституции, исходят из понятия, природы и цели Конституции. В этом смысле, внесение изменений возможно только при соблюдении принципов верховенства Конституции, незыблемости Конституции, единства материи и равновесия ценностей, закрепленных Высшим законом, а также компетенции Конституционного суда высказываться по инициативам пересмотра Конституции в рамках раздельных полномочий Парламента и Конституционного суда в процессе пересмотра Конституции. В Конституцию не может быть внесено ни одно изменение, которое бы нарушало гармонию положений Конституции или гармонию ценностей, установленных в ней. Природа Конституции, как акта, обладающего высшей юридической силой, и идея конституционализма предполагают, что не существует и не может существовать пробелов или противоречий в Конституции.

1.2. О назначении судей 

26. Положения ст. 114 и ст. 116 ч. (1) Конституции закрепляют принцип независимости судей, без которого немыслима деятельность по отправлению подлинного правосудия. Принцип независимости судьи, который лежит в основу автономии судебной власти, обеспечивается как порядком осуществления правосудия, так и порядком назначения, приостановления полномочий, отставки и освобождения судьи от должности.

27. Независимость правосудия - одно из требований правового государства. Она вытекает из принципа разделения государственной власти и предполагает как независимость всей судебной системы, так и независимость каждого судьи.

28. В результате анализа законопроекта Конституционный суд установил, что исключением положения ч.(2) ст. 116 Конституции о назначении судьи первоначально на пятилетний срок преследуется цель обеспечить стабильность исполнения судьей своих полномочий до обязательного выхода на пенсию.

29. Конституционный суд отмечает, что согласно международным стандартам необходимо гарантировать исполнение судьей судебных обязанностей до обязательного выхода на пенсию или, в случае назначения на определенный срок, до завершения мандата.

30. Судьи, назначенные на постоянной основе, не могут быть отозваны с должности без особых причин до достижения ими пенсионного возраста. Основания освобождения от должности необходимо четко определить в законе.

31. Основные принципы о независимости судебных органов (принятые на 7-м Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в Милане с 26 августа по 6 сентября 1985 года, одобренные резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН № 40/32 от 29 ноября 1985 года и №40/146 от 13 декабря 1985 года) предусматривают меры по обеспечению независимости и беспристрастности судей. Так, согласно п.12: «Судьи, назначаемые или выборные, имеют гарантированный срок полномочий до обязательного выхода на пенсию или истечения срока полномочий, где таковой установлен».

32. В Рекомендации CM/Rec(2010)12 Комитета министров государствам-членам о судьях: независимость, эффективность и ответственность (принятой 17 ноября 2010 года) отмечается следующее:

«49. Гарантированный срок полномочий и несменяемость являются ключевыми элементами независимости судей. Поэтому судьи должны пользоваться гарантиями исполнения полномочий до обязательного выхода на пенсию в странах, где эта норма существует».

33. Согласно рекомендации Венецианской комиссии, необходимо, чтобы судьи назначались на постоянной основе до выхода на пенсию. Установление испытательного срока для судей вызывает вопросы с точки зрения независимости (Доклад о независимости судебной системы, часть I: независимость судей (CDL-AD(2010)004), принятый Венецианской комиссией на 82-й пленарной сессии, состоявшейся 12-13 марта 2010 года).

34. В контексте изложенного, Конституционный суд отмечает, что гарантированный срок полномочий представляет собой важный элемент независимости судей, а назначение судьи сроком до обязательного выхода на пенсию является гарантией его мандата.

35. Вместе с тем, Конституционный суд отмечает, что согласно законопроекту, судьи Высшей судебной палаты, наравне с судьями судов и апелляционных палат, назначаются на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры, а не Парламентом, как в настоящее время. Также, было отменено требование о наличии 10-летнего стажа в должности судьи.

36. По мнению автора законопроекта, назначение всех судей Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры будет способствовать снижению влияния политических факторов на процесс назначения судей, а также обеспечит единообразный порядок назначения судей во всех судебных инстанциях страны.

37. Относительно того, что Президент может отклонить кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры, только один раз, Конституционный суд отмечает, что такую норму сейчас предусматривает Закон о статусе судьи. Установление в Конституции указанной нормы станет дополнительной гарантией для судебной власти и препятствием для вмешательства других органов государственной власти в процесс назначения судей.

38. Автор законопроекта отмечает, что признание утратившими силу ч. (3) и ч. (4) ст. 116 Конституции обеспечит внедрение механизма периодичного обновления руководства судебной системы - задача, возлагаемая на Высший совет магистратуры в качестве органа судебного самоуправления.

1.3. О неприкосновенности судей

39. Конституционный суд отмечает, что Конституция в ст.116 ч.(1) непосредственно не предусматривает «иммунитета судьи», а устанавливает, что судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону. Понятие «судебный иммунитет» относится к концепции судебной независимости.

40. Закрепляя положения, в соответствии с которыми «судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону», конституционный законодатель преследовал цель исключить любое влияние на судей со стороны других органов. Однако, данная норма не может рассматриваться как определяющая отсутствие ответственности судьи. Высший закон в ст. 116 ч. (1) устанавливает не только прерогативы судьи, которые составляют основу концепции «независимости», но и определенные ограничения, вытекающие из синтагмы «согласно закону».

41. Конституционный суд отмечает, что поскольку в демократическом обществе судья не обладает абсолютным иммунитетом, особое значение приобретает вопрос, связанный с условиями и способами привлечения судьи к ответственности.

42. В этом смысле, законопроект предусматривает отдельное положение о неприкосновенности судьи (ст.116 ч.(51). В варианте законопроекта, судьи могут иметь только должностную неприкосновенность в соответствии с законом.

43. В Постановлении № 22 от 5 сентября 2013 года Конституционный суд подчеркнул:

«84. [...] иммунитет не должен стать препятствием в осуществление основных функций и задач правосудия, а также в реализации демократических принципов в правовом государстве.

[...]

87. [...] иммунитет судьи не является абсолютной гарантией, а законодатель, в осуществление полномочий, предусмотренных ст.72 ч.(3) п.е) Конституции, принимает законы, регулирующие организацию и деятельность судебных инстанций.

[...]

89. [...] конституционный принцип независимости судей неотделим от принципа ответственности. Независимость не является и не может толковаться как дискреционное право судьи, или препятствие в привлечении его к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности в условиях, предусмотренных законом».

44. Венецианская комиссия в Заключение amicus curiae № 698/2012 от 11 марта 2013 года отмечает следующее относительно иммунитета судей:

«19. [...] судьи должны обладать только должностным иммунитетом, а именно обладать иммунитетом в случае уголовного преследования за правомерные действия, связанные с исполнением должностных обязанностей. [...]

53. [...] международные стандарты поддерживают принцип, согласно которому «когда не исполняют судебные обязанности судьи, как и любой другой гражданин, являются ответственными по гражданскому, уголовному и административному законодательству» (CМ/Rec (2010)12, §71). Действительно, в большинстве европейских странах не предусмотрена уголовная судебная неприкосновенность, однако все страны придают большое значение независимости судебной системы.

54. Несмотря на то, что служебные гарантии необходимы для защиты судебной независимости от неоправданного давления извне, иммунитет не получил широкого распространения. Независимость правосудия не зависит от широкого иммунитета, и судьи должны отвечать за каждое совершаемое ими преступление, тем более, что эффективные средства правовой защиты, обжалования и другие элементы правового государства находятся в их полном распоряжении».

45. Конституционный суд подчеркивает, что должностная неприкосновенность судьи не является самоцелью, а призвана служить независимости судьи, который должен иметь возможность свободно рассматривать дела и не бояться привлечения к гражданской или уголовной ответственности за добросовестное рассмотрение дел и соблюдение норм закона.

1.4. О финансировании судебной системы

46. Конституционный суд отмечает, что, в соответствии со ст.121 ч.(1) Конституции, финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет.

47. Законопроект предусматривает дополнение указанной статьи двумя новыми частями, в соответствии с которыми в процессе разработки, рассмотрения, утверждения и внесения изменений в государственный бюджет является обязательным согласование с Высшим советом магистратуры в части, касающейся выделения финансовых средств судебным инстанциям. Также, ВСМ будет вправе представлять Парламенту предложения о финансовых средствах, необходимых для надлежащего функционирования судебных инстанций.

48. Конституционный суд подчеркивает, что финансирование судебных инстанций неразрывно связано с независимостью судей, определяя условия, в которых суды выполняют свои функции.

49. Согласно Заключению Консультативного совета европейских судей № 2 от 23 ноября 2001 года, политические перемены не должны отражаться на финансирование судебных инстанций, которое осуществляется за счет государственного бюджета и поддерживается перед Парламентом Министерством финансов. Несмотря на то, что определение уровня финансирования судебных инстанций является политическим решением и зависит от финансовых возможностей каждой страны, необходимо проследить за тем, чтобы при утверждении бюджета исполнительная и законодательная власти не оказывали давления на судебную власть. Решения о выделении финансовых средств судебным инстанциям необходимо принять при строгом соблюдении судебной независимости.

50. Таким образом, Парламенту

Тел.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Всего посетителей: 2820075  //   Посетители вчера: 2876  //   сегодня: 2001  //   Online: 16


Быстрый доступ