Hotărârea nr. 29 din 28.10.2016

Hotărârea nr. 29 din 28.10.2016 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din pct.34 al Anexei nr.3 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii.(competența Guvernului de a reglementa sancţiuni)


Subiectul sesizării: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, judecătorul Vitalie Ciumac
Tipul hotărârii: excepție de neconstituționalitate
Prevedere: prevederi declarate constituţionale în parte/neconstituţionale în parte


Hotărârea Curții Constituționale:
1. ro-h2928102016ro0c5d7.pdf
2. h_29_73g_2016_rus.pdf


Sesizare:


Adresa:
1. ADRESĂ ( 28.10.2016)


HOTĂRÂRE
PRIVIND EXCEPŢIA DE NECONSTITUŢIONALITATE
a unor prevederi din pct.34 al Anexei nr.3 la
Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996
cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii
(competența Guvernului de a reglementa sancţiuni)
(Sesizările nr. 73g/2016 şi 125g/2016)

CHIŞINĂU
28 octombrie 2016

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA,
Dl Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,
cu participarea dnei Aliona Balaban, grefier,

Având în vedere sesizările depuse la 20 iunie 2016 şi 24 octombrie 2016
şi înregistrate la aceleaşi date,
Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarelor,
Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţiile de neconstituţionalitate a pct.34 alineatul întâi şi trei din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii, ridicate de către Oleg Dațco, administrator al Societății Comerciale „Dami Grup" SRL, parte în dosarul nr.3ra-580/2016, aflat pe rolul Curții Supreme de Justiție, şi de SRL „Apartament Consulting", parte în dosarul nr. 3-704/2016, aflat pe rolul Judecătoriei Râşcani, mun. Chişinău.

2. Excepţiile de neconstituţionalitate au fost depuse la Curtea Constituţională la 20 iunie 2016 şi 24 octombrie 2016 de către Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție şi, respectiv, de către judecătorul Vitalie Ciumac din cadrul Judecătoriei Râşcani, mun. Chişinău, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 9 februarie 2016, precum şi al Regulamentului privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională.

3. Autorii excepţiilor de neconstituţionalitate au pretins că dispozițiile pct.34 alineatul întâi şi trei din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996, prin care Inspecţiei de Stat în Construcţii i s-a atribuit competența de a aplica sancțiuni, contravin prevederilor articolelor 6, 46 alin. (4), 72 alin. (3) lit. r) și 102 alin. (2) din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 8 iulie 2016 sesizarea nr. 73g/2016 a fost declarată admisibilă fără a prejudeca fondul cauzei. Cu referire la sesizarea nr.125g/2016, în temeiul pct.25 din Regulamentul privind procedura de examinare a sesizărilor depuse la Curtea Constituţională, Curtea, la 28 octombrie 2016, a decis conexarea admisibilității cu examinarea în fond a cauzei.

5. Având în vedere identitatea de obiect, în temeiul articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a conexat excepțiile de neconstituționalitate într-un singur dosar.

6. În procesul examinării excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi a Guvernului.

7. La şedinţa plenară publică a Curţii, excepţia de neconstituționalitate ridicată de către SRL „Apartament Consulting" a fost susţinută de către Veniamin Nașivan, reprezentantul întreprinderii SRL „Apartament & Consulting". Parlamentul a fost reprezentat de către Valeriu Kuciuk, consultant principal în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Igor Vieru, șef-adjunct al Direcției juridice a Ministerului Dezvoltării Regionale și Construcțiilor.

CIRCUMSTANŢELE LITIGIILOR PRINCIPALE

1. Circumstanțele cauzei civile nr. 3ra-580/16

8. Printr-o decizie cu privire la aplicarea sancţiunilor economice din 21 iulie 2014, şeful Inspecţiei de Stat în Construcţii a decis încasarea de la SC „Dami Grup" SRL la bugetul de stat a venitului obţinut nelegitim de la exagerarea volumelor şi a valorii lucrărilor executate la Tabăra de odihnă pentru copii „Viişoara"din raionul Anenii Noi, precum şi perceperea unei amenzi în cuantum echivalent.

9. La 29 iulie 2014, nefiind de acord cu decizia adoptată, SC „Dami Grup" SRL a depus cerere de chemare în judecată în ordinea contenciosului administrativ împotriva Inspecției de Stat în Construcții.

10. Prin hotărârea Judecătoriei Râșcani, a mun. Chișinău, din 25 mai 2015, acțiunea a fost admisă parțial, fiind anulată decizia cu privire la aplicarea sancțiunilor economice din 21 iulie 2014, iar pretenţiile privind anularea actelor de control din 12 mai 2014, emise de către Inspecția de Stat în Construcții, au fost respinse ca neîntemeiate.

11. La 24 iunie 2015, Inspecția de Stat în Construcții a declarat apel. Prin decizia din 25 noiembrie 2015, Curtea de Apel Chișinău a respins apelul declarat de către Inspecția de Stat în Construcții și a menținut hotărârea primei instanțe.

12. La 15 februarie 2016, Inspecția de Stat în Construcții a declarat recurs împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău.

13. La 17 mai 2016, SC „Dami Grup" SRL a depus cerere de ridicare a excepției de neconstituționalitate a dispoziţiilor pct. 34 alineatul trei din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii, invocând încălcarea prevederilor art. 6 şi 102 alin. (2) din Constituţie.

14. Prin încheierea din 8 iunie 2016, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție a dispus suspendarea procesului, ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi transmiterea sesizării Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

2. Circumstanțele cauzei civile nr. 3-704/16

15. Printr-o decizie cu privire la aplicarea sancţiunilor economice din 14 septembrie 2015, şeful Inspecţiei de Stat în Construcţii a decis încasarea de la SRL „Apartament Consulting" la bugetul de stat a venitului obţinut nelegitim de la exagerarea volumelor şi a valorii lucrărilor executate la reparaţia laboratorului bacteriologic al Serviciului medical al Ministerului Afacerilor Interne, precum şi perceperea unei amenzi în cuantum echivalent.

16. La 17 decembrie 2015, nefiind de acord cu decizia adoptată, SRL „Apartament Consulting" a depus la Judecătoria Râşcani a mun. Chişinău cerere de chemare în judecată în ordinea contenciosului administrativ împotriva Inspecției de Stat în Construcții.

17. La 4 octombrie 2016, reprezentantul SRL „Apartament Consulting" a depus cerere de ridicare a excepției de neconstituționalitate a dispoziţiilor pct. 34 alineatul întâi şi trei din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii, invocând încălcarea prevederilor art. 46 alin. (4), 72 alin. (3) lit.r) și 102 alin. (2) din Constituţie.

18. Prin încheierea din aceeaşi dată, instanţa de judecată a dispus suspendarea procesului şi transmiterea sesizării Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

19. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M.O., 2016, nr.78, art. 140) sunt următoarele:

Articolul 60
Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ

„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

[...]."

Articolul 72
Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sînt cele de revizuire a Constituţiei.

(3) Prin lege organică se reglementează:

[...]

n) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;

[...]."

Articolul 102
Actele Guvernului

„(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

(3) Ordonanţele se emit în condiţiile articolului 106/2.

[...]".

20. Prevederile relevante ale Legii nr.721-XIII din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcții (M.O., 1996, nr.25, art.259) sunt următoarele:

Secţiunea 9
Obligaţiile şi răspunderile Inspecţiei de Stat în Construcţii

„Art. 31. - (1) Inspecţia de Stat în Construcţii, instituită de către Guvern în subordinea Organului naţional de dirijare în construcţii, precum şi celelalte organisme similare cu atribuţii stabilite prin dispoziţii legale, răspund de exercitarea controlului de stat asupra aplicării unitare a prevederilor legislaţiei în domeniul calităţii construcţiilor, în toate etapele şi componentele sistemului calităţii în construcţii, precum şi de constatarea contravenţiilor şi de oprirea lucrărilor executate necorespunzător.

[...]".

Secţiunea 10
Răspunderea penală

„Art. 32. - (1) Proiectarea, verificarea, expertizarea, realizarea unei construcţii ori executarea de modificări ale acesteia, de către persoanele responsabile, fără respectarea documentelor normative privind rezistenţa şi stabilitatea, precum şi continuarea lucrărilor executate necorespunzător şi oprite prin acte de control, în cazul în care acestea pot afecta rezistenţa şi stabilitatea construcţiilor, se pedepsesc conform prevederilor Codului penal.

(2) Sesizarea organelor de urmărire penală se face de către investitor, proprietar, organele administraţiei publice locale sau de către Inspecţia de Stat în Construcţii. "

Secţiunea 11
Răspunderea administrativă

„Art. 33. - Cetăţenii şi persoanele cu funcţii de răspundere care au săvîrşit fapte care potrivit legii constituie contravenţii se sancţionează conform Codului contravenţional al Republicii Moldova."

Secţiunea 12
Răspunderea patrimonială

„Art. 34. - Agenţii economici - persoane fizice sau juridice, vinovaţi de executarea cu abateri de la documentele normative în vigoare a lucrărilor de construcţii, modificare, transformare, modernizare, consolidare şi reparaţii:

a) remediază, pe propria cheltuială, defectele calitative apărute din vina lor atît pe perioada de execuţie, cît şi în perioada de garanţie stabilită conform legii şi contractului;

[...]."

21. Prevederile relevante ale Legii nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (M.O., 2003, nr. 208-210, art.783) sunt următoarele:

Articolul 73
Elaborarea ordinelor, instrucţiunilor şi altor acte normative de către autorităţile administraţiei publice centrale

„[...]

(3) Actele normative se vor limita strict la cadrul stabilit de actele superioare în a căror executare se emit şi nu pot să contravină prevederilor acestora."

22. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calității în construcții (M.O., 1996, nr. 49-50, art. 415) sunt următoarele:

Anexa nr.3
la Hotărârea Guvernului
nr.360 din 25 iunie 1996

REGULAMENTUL
privind exercitarea controlului asupra utilizării
investiţiilor publice în construcţii

„[...]

II. FUNCŢIILE DE BAZĂ ALE INSPECŢIEI DE STAT ÎN CONSTRUCŢII LA EXERCITAREA CONTROLULUI VOLUMELOR ŞI VALORII LUCRĂRILOR DE CONSTRUCŢIE A OBIECTELOR

6. La efectuarea controlului volumelor lucrărilor şi valorii lucrărilor de construcţie a obiectelor, Inspecţia de Stat în Construcţii exercită următoarele funcţii de bază:

a) elaborează planurile de control şi le coordonează cu Ministerul Finanţelor referitor la obiectele de construcţii şi reparaţii capitale, prevăzute în Legea bugetului de stat pe anul respectiv;

b) înaintează propuneri privind componenţa comisiilor comune pentru efectuarea controalelor;

c) controlează volumele şi costul lucrărilor de construcţii-montaj;

d) soluţionează problemele apărute pe parcursul exercitării controalelor şi la finalizarea acestora;

e) organizează activitatea comisiei şi reprezentanţilor organizaţiilor implicate în efectuarea controlului;

f) asigură din punct de vedere metodologic şi normativ controlul respectiv.

[...]

VI. EXAMINAREA MATERIALELOR DE CONTROL
ŞI APLICAREA SANCŢIUNILOR

34. După aprobarea procesului-verbal de control şeful Inspecţiei de Stat în Construcţii adoptă, în cazul depistării exagerărilor volumelor şi valorii lucrărilor executate, decizia privind încasarea la bugetul de stat a sumelor obţinute de antreprenor nelegitim de la exagerarea volumelor şi a valorii lucrărilor executate.

Decizia şi documentele de control aprobate se expediază Inspectoratului fiscal de stat teritorial de reşedinţă a organizaţiei de antrepriză care efectuează încasarea, Ministerului Finanţelor, organelor financiare pentru reducerea mărimii investiţiilor de la bugetul de stat sau de la cele locale şi investitorului.

Concomitent cu încasarea sumelor (venitului) obţinute nelegitim, de la organizaţia de antrepriză se percepe o amendă în aceeaşi mărime, indiferent de starea ei financiară şi relaţiile reciproce cu bugetul."

ÎN DREPT

23. Din conţinutul excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea observă că acestea se referă la competența Guvernului de a reglementa sancțiuni, în esență, încasarea de la persoane juridice la bugetul de stat a sumelor obținute nelegitim ca urmare a utilizării investițiilor publice în construcții, precum și perceperea unei amenzi în aceeași mărime.

24. Astfel, excepţia de neconstituţionalitate se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum competenţa Guvernului de a organiza şi a asigura executarea legilor și competența Parlamentului de a reglementa prin lege organică infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora.

A. ADMISIBILITATEA

25. Prin deciziile sale din 8 iulie 2016 şi 28 octombrie 2016, Curtea a verificat întrunirea următoarelor condiţii de admisibilitate:

(1) Obiectul excepţiei intră în categoria actelor cuprinse la articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie

26. În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului, în speţă a Hotărârii Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

(1) Excepţia este ridicată de către una din părţi sau reprezentantul acesteia, sau indică faptul că este ridicată de către instanţa de judecată din oficiu

27. Fiind ridicate de către părţile în cauzele civile aflate pe rolul Curţii Supreme de Justiţie şi Judecătoriei Râşcani, mun. Chişinău, excepţiile de neconstituţionalitate sunt formulate de subiecţii abilitaţi cu acest drept, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) și g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 9 februarie 2016.

(2) Prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei

28. Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit. g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

29. Curtea reţine că obiect al excepţiilor de neconstituţionalitate îl constituie prevederile pct. 34 alineatul întâi şi trei din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii.

30. Curtea acceptă argumentele autorilor excepţiilor de neconstituţionalitate, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei, deoarece sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice, care continuă să producă efecte şi sunt determinante pentru soluţionarea chestiunii privind încasarea la bugetul de stat a sumelor obţinute nelegitim de la exagerarea volumelor şi a valorii lucrărilor executate, precum şi perceperea de la antreprenor a unei amenzi în aceeaşi mărime.

(3) Nu există o hotărâre anterioară a Curţii având ca obiect prevederile contestate

31. Curtea constată că prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului constituţionalităţii.

32. Astfel, Curtea apreciază că excepţiile de neconstituţionalitate nu pot fi respinse ca inadmisibile şi nici nu există un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

33. Curtea observă că Regulamentul privind exercitarea controlului asupra utilizării investițiilor publice în construcții a fost aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 861 din 31 iulie 2006 cu privire la aprobarea modificărilor ce se operează în Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996.

34. Totodată, Curtea reţine că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare şi de completare a acestora trebuie raportate la actul de bază.

35. În acest context, pentru a asigura o mai mare claritate şi accesibilitate a hotărârilor Curţii Constituţionale, ca urmare a practicii statuate (a se vedea Hotărârea nr.11 din 28 mai 2013), Curtea va raporta obiectul sesizărilor la actele de bază. Prin urmare, Curtea va supune controlului constituţionalităţii prevederile pct. 34 alineatul întâi şi trei din Anexa nr.3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii.

36. Curtea reţine că autorii excepţiilor de neconstituţionalitate consideră că dispoziţiile criticate sunt contrare articolelor 6, 46 alin. (4), art. 72 alin. (3) lit. r) și art.102 alin. (2) din Constituție.

37. În speţă, analizând obiectul sesizărilor privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că dispoziţiile articolelor 6, 46 alin. (4) și 72 alin. (3) lit. r) sunt irelevante în raport cu norma contestată.

38. Astfel, pentru a elucida aspectele abordate în excepţiile de neconstituţionalitate, Curtea va examina dispoziţiile contestate în raport cu prevederile art. 102 combinat cu art. 72 alin.(3) lit. n) din Constituție.

B. FONDUL CAUZEI

Pretinsa încălcare a articolului 102 combinat cu articolul 72 alin.(3) lit. N) din Constituţie

39. Autorii excepțiilor de neconstituţionalitate consideră că dispozițiile criticate sunt contrare prevederilor articolului 102 din Legea Supremă Constituţie, potrivit cărora:

„(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

[...]."

40. Prevederile contestate urmează a fi raportate şi la articolul 72 alin.(3) lit. n) din Constituţie, care statuează:

„(3) Prin lege organică se reglementează:

[...]

n) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;

[...]."

A. Argumentele autorilor excepţiilor de neconstituţionalitate

41. În motivarea excepțiilor de neconstituționalitate, autorii pretind că dispozițiile pct. 34 alineatul întâi din Anexa nr.3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996, care abilitează șeful Inspecției de Stat în Construcții să emită decizii privind încasarea sumelor obținute nelegitim de la exagerarea volumelor și a valorii lucrărilor executate, încalcă prevederile constituționale conținute la art. 46 alin. (4), deoarece decizia de încasare la bugetul de stat a sumelor obținute nelegitim constituie o confiscare și trebuie să fie efectuată doar în condițiile legii, dar nu în temeiul unui regulament aprobat prin hotărâre de Guvern.

42. De asemenea, în sesizare se susține că sancțiunile aplicate de către Inspecția de Stat în Construcții sub formă de „amendă" nu rezultă din prevederile legale, astfel, Guvernul depășind competența de reglementare.

43. În final, se susține că hotărârea Guvernului, fiind adoptată întru executarea Legii nr. 721 din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcții, nu poate institui sancțiuni pecuniare diferite de cele reglementate de lege.

B. Argumentele autorităţilor

44. În viziunea Preşedintelui Republicii Moldova, prevederea pct. 34 alineatul trei din Anexa nr.3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 are statut de normă de drept primară și, fiind adoptată de Guvern în lipsa unei legi speciale de abilitare din partea Parlamentului, depăşeşte atribuţiile executivului, consfinţite prin art. 102 alin. (2) din Constituţie.

45. Preşedintele Republicii Moldova susţine că prevederea criticată este contrară și dispozițiilor art. 132 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora orice venituri la bugetul de stat se stabilesc de către organul reprezentativ.

46. Parlamentul în opinia sa scrisă a menționat că prevederile pct.34 alineatul trei din Regulamentul privind exercitarea controlului asupra utilizării investiţiilor publice în construcţii nu contravin dispoziţiilor constituţionale invocate în sesizare, întrucât hotărârea în cauză a fost adoptată întru îndeplinirea Legii nr.721 din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii.

47. În susţinerea tezei de constituţionalitate, Parlamentul a reținut că scopul urmărit prin adoptarea acestei norme este de a proteja atât persoanele fizice, cât şi persoanele juridice de fraudele comise în domeniul construcţiilor.

48. De asemenea, în opinia Parlamentului se menționează că prevederea contestată, ce stabileşte achitarea amenzii în cuantum de 100% din valoarea sumelor obţinute nelegitim prin exagerarea volumelor şi valorii lucrărilor executate, este oportună şi raţională, întrucât orice obţinere ilegală a surselor financiare trebuie sancţionată în măsura prejudiciului cauzat.

49. Potrivit opiniei scrise a Guvernului, dispoziţiile pct.34 alineatul trei din Anexa nr. 3 la hotărârea menționată nu comportă caracter primar. Aceste prevederi concretizează, într-un domeniu expres determinat, dispoziţiile primare cuprinse în Legea nr. 721-XIII din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii.

50. Guvernul susține că norma contestată nu încălcă dispoziţiile art.6 privind separaţia şi colaborarea puterilor statului şi nu și-a depășit atribuțiile prevăzute de art. 102 alin.(2) din Constituţie.

C. Aprecierea Curţii

51. Curtea reține că una dintre condiţiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului de drept constituie buna funcţionare a autorităţilor publice, cu respectarea principiilor constituționale.

52. Astfel, art. 60 alin. (1) din Constituţie prevede expressis verbis principiul potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a statului, iar în conformitate cu prevederile art.66 din Constituţie, adoptarea legilor constituie prerogativa exclusivă a Parlamentului.

53. Totodată, Curtea reține că pentru organizarea executării legilor, potrivit dispoziţiilor art. 102 din Constituţie, Guvernul adoptă hotărâri.

54. Curtea reaminteşte că, în Hotărârea nr. 23 din 6 septembrie 2013, a relevat că „[...] potrivit prevederilor art. 96 coroborate cu dispoziţiile art. 102 alin. (2) din Constituţie, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. În virtutea acestui rol, Guvernul efectuează o activitate exclusiv executivă, principala sa atribuţie fiind organizarea şi asigurarea executării legilor, în care scop emite acte normative sub formă de hotărâri şi dispoziţii. Actele normative, adoptate de către Guvern în temeiul şi pentru executarea legilor, nu trebuie să contravină prevederilor acestora sau să le depăşească."

55. Astfel, Parlamentul, ca unica putere legiuitoare, potrivit prevederilor constituționale și legale, poate împuternici Guvernul să reglementeze anumite aspecte pentru a detalia prevederile legilor prin acte normative.

56. În acest sens, Curtea relevă că prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituționale în vederea realizării dispozițiilor legale.

57. Curtea menționează că, potrivit preambulului Hotărârii nr. 360 din 25 iunie 1996, Guvernul a aprobat prin Anexa nr. 3 Regulamentul privind exercitarea controlului asupra utilizării investiţiilor publice în construcţii, întru îndeplinirea Legii nr.721 din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii.

58. Curtea reține că acest Regulament prevede modul de exercitare de către Inspecţia de Stat în Construcţii a controlului asupra utilizării investiţiilor publice în construcţii.

59. Curtea observă că pct. 34 alineatul întâi din Regulament stabilește că după aprobarea procesului-verbal de control şeful Inspecţiei de Stat în Construcţii adoptă, în cazul depistării exagerărilor volumelor şi valorii lucrărilor executate, decizia privind încasarea la bugetul de stat a sumelor obţinute de antreprenor nelegitim de la exagerarea volumelor şi a valorii lucrărilor executate. Decizia şi documentele de control aprobate se expediază Inspectoratului fiscal de stat teritorial de reşedinţă a organizaţiei de antrepriză care efectuează încasarea, Ministerului Finanţelor, organelor financiare pentru reducerea mărimii investiţiilor de la bugetul de stat sau de la cele locale şi investitorului.

60. În acest sens, Curtea menționează că, potrivit art. 31 din Legea privind calitatea în construcţii, Inspecţia de Stat în Construcţii răspunde de exercitarea controlului de stat asupra aplicării unitare a prevederilor legislaţiei în domeniul calităţii construcţiilor, în toate etapele şi componentele sistemului calităţii în construcţii, precum şi de constatarea contravenţiilor şi de oprirea lucrărilor executate necorespunzător.

61. Totodată, Curtea observă că, în conformitate cu art. 28 din Legea nr.131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător și pct. 15 din Anexa la lege (până la intrarea în vigoare a Legii nr. 230 din 23 septembrie 2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative), Inspecția de Stat în Construcții intră în categoria organelor abilitate cu dreptul de a iniţia controale și a emite decizii în temeiul actului de control.

62. În acest context, Curtea constată că Inspecţia de Stat în Construcţii a fost abilitată cu competența de a exercita controlul de stat al calităţii în construcţii şi de a emite decizii privind respectarea actelor legislative şi a altor acte normative în domeniul construcţiilor.

63. Curtea menționează că scopul controlului de stat în construcții este asigurarea utilizării raţionale a investiţiilor acestora, respectării normelor de folosire a materialelor de construcţie, mecanismelor de construcţie, corectitudinii calculelor costului lucrărilor de construcţii, corespunderii volumelor fizice efective ale lucrărilor cu cele prevăzute în documentaţia de proiect şi execuţie.

64. Astfel, cu referire la argumentele autorului excepției că decizia de încasare la bugetul de stat a sumelor obținute nelegitim constituie o confiscare, Curtea reține că scopul emiterii unei asemenea decizii constă de fapt în restituirea banilor publici obținuți de antreprenor nelegitim din exagerarea volumelor și a valorii lucrărilor executate, constatate prin actul de control asupra utilizării investiţiilor publice în construcții.

65. Prin urmare, Curtea constată că, prin aplicarea prevederilor pct. 34 alineatul întâi din Anexa nr. 3 la hotărâre, Inspecţia de Stat în Construcţii își exercită atribuțiile sale în conformitate cu prevederile legale.

66. În același timp, potrivit pct. 34 alineatul trei din Regulament, concomitent cu încasarea sumelor (venitului) obţinute nelegitim, de la organizaţia de antrepriză se percepe o amendă în aceeaşi mărime, indiferent de starea ei financiară şi relaţiile reciproce cu bugetul.

67. Curtea relevă că baza juridică, tehnico-economică și organizatorică de activitate a persoanelor fizice și juridice în domeniul construcțiilor, obligațiile și răspunderea lor privind calitatea în construcții sunt stabilite în Legea nr.721-XIII din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii.

68. În acest sens, Curtea observă că art. 32, 33 și 34 din Legea privind calitatea în construcții reglementează situaţiile privind atragerea la răspunderea penală, administrativă și patrimonială.

69. Analizând dispozițiile legale enunțate, Curtea constată că acestea nu prevăd perceperea de la antreprenor a unei amenzi în mărimea sumelor obţinute nelegitim și nici nu abilitează Inspecția de Stat în Construcții cu dreptul de a aplica asemenea amenzi.

70. Curtea reține că Guvernul, fiind o autoritate a puterii executive, are competența de a adopta hotărâri pentru organizarea executării legilor. Astfel, Legea Supremă nu abilitează Guvernul cu dreptul de a institui norme primare.

71. Curtea reaminteşte că actul normativ subordonat legii nu poate conţine norme primare, iar conţinutul actului normativ urmează să fie în strictă corespundere cu normele şi scopul legii sau ale actului normativ superior şi nu poate introduce reglementări noi, altele decât cele stabilite de lege sau actul superior. De asemenea, actul normativ nu poate interveni în domenii nereglementate de lege. Actele Guvernului sunt acte complementare, ce dezvoltă şi concretizează dispoziţiile legii.

72. În acest sens, Curtea reiterează că Guvernul, fiind o autoritate a puterii executive, are rolul de a executa legile. Odată ce legea este direct aplicabilă, necesitatea şi legitimitatea unei hotărâri de Guvern apare numai în măsura în care punerea în aplicare a unei prevederi legale reclamă stabilirea unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare sau organizarea corespunzătoare a unor activităţi.

73. De asemenea, art.73 alin.(3) din Legea nr.317 din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale prevede că actele normative se vor limita strict la cadrul stabilit de actele superioare în a căror executare se emit şi nu pot să contravină prevederilor acestora.

74. Prin urmare, Curtea reiterează că legea trebuie să preexiste hotărârii, astfel, hotărârea Guvernului fiind un act juridic secundum legem.

75. Curtea reține că, potrivit articolului 72 alin. (3) lit. n) din Constituție, de competența Parlamentului ține reglementarea infracţiunilor, pedepselor şi regimului executării acestora.

76. În Hotărârea nr. 6 din 16 aprilie 2015 Curtea a statuat: „[...] în virtutea art. 72 alin. (3) lit. n) din Constituţie, reglementarea infracţiunilor, pedepselor şi a regimului de executare a acestora ţine de competenţa legislativului, care, în considerarea unor împrejurări specifice, poate adopta măsuri legislative adecvate în spiritul principiilor constituţionale. Legiuitorul are dreptul de apreciere a situaţiilor ce necesită a fi reglementate prin norme legale."

77. În astfel de circumstanțe, Curtea reține că Guvernul, exercitând atribuția de executare a legilor, a acționat ultra vires, intrând în aria de competenţă a autorităţii legislative.

78. Prin urmare, Curtea constată că prin aprobarea prevederilor pct.34 alineatul trei din Regulamentul privind exercitarea controlului asupra utilizării investițiilor publice în construcții Guvernul şi-a depăşit competenţele, încălcând dispoziţiile art. 102 combinat cu art. 72 alin.(3) lit. n) din Constituţie.

79. Adiţional, Curtea subliniază că prevederile Legii nr.721-XIII din 2 februarie 1996 privind calitatea în construcţii nu reglementează în mod detaliat atribuțiile Inspecţiei de Stat în Construcţii, în particular în ceea ce priveşte emiterea deciziilor şi aplicarea sancţiunilor în cazul depistării încălcărilor în domeniul construcțiilor. În acest sens, Curtea va emite o Adresă Parlamentului în vederea reglementării competențelor acesteia de a aplica sancțiuni în cadrul exercitării controlului de stat al calităţii în construcţii.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi e), şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către Oleg Dațco, administrator al Societății Comerciale „Dami Grup" SRL, în dosarul nr.3ra-580/2016, pendinte la Curtea Supremă de Justiție.

2. Se admite parţial excepţia de neconstituţionalitate ridicată de SRL „Apartament Consulting", în dosarul nr.3-704/2016, pendinte la Judecătoria Râşcani, mun. Chişinău.

3. Se recunoaşte constituţional pct.34 alineatul întâi din Anexa nr.3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii.

4. Se declară neconstituţional pct.34 alineatul trei din Anexa nr.3 la Hotărârea Guvernului nr.360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calităţii în construcţii.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Președinte                                                                                               Alexandru TĂNASE

Chişinău, 28 octombrie 2016
HCC nr. 29
Dosarul 73g/2016

Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 5635607  //   Vizitatori ieri: 3415  //   azi: 837  //   Online: 2
Acces rapid