Avizul nr. 4 din 18.04.2016

Aviz nr.4 din 18.04.2016 asupra iniţiativei de revizuire a articolului 70 din Constituţia Republicii Moldova



Subiectul sesizării: grup de deputaţi
Tipul avizului: iniţiativa de revizuire a Constituţiei
Aviz:
1. ro-Aviz-nr4ro21651.pdf
2. ro-Opinie-separata-avizului-4-din-18042016b1034.pdf


Sesizări:


1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 11 aprilie 2016 de către un grup de deputați în Parlament, în temeiul prevederilor articolelor 135 alin.(1) lit. c) şi 141 alin.(1) lit. b) din Constituția Republicii Moldova, articolului 4 alin. (1) lit. c) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolelor 4 alin. (1) lit. c), 38 alin. (2) și 63 lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Deputaţii semnatari ai iniţiativei de revizuire a Constituţiei sunt: Andrian Candu, Marian Lupu, Serghei Sîrbu, Raisa Apolschii, Oleg Sîrbu, Valentina Buliga, Marcel Răducan, Corneliu Padnevici, Nicolai Dudoglo, Valentina Stratan, Constantin Țuțu, Eugeniu Nichiforciuc, Serghei Chiseliov, Lidia Lupu, Valentina Rotaru, Demian Caraseni, Elena Bacalu, Corneliu Dudnic, Vladimir Andronachi, Lilian Carp, Roman Boțan, Veaceslav Untilă. Anatolie Zagorodnîi, Igor Vremea, Boris Golovin, Alina Zotea, Ion Apostol, Petru Știrbate, Ștefan Vlas, Petru Cosoi, Nicolae Juravschi, Nae-Simion Pleșca, Ion Balan, Vladimir Hotineanu, Valerian Bejan, Iurie Dîrda, Ion Casian, Vladimir Vitiuc și Violeta Ivanov - în total 39 de persoane.  

3. Proiectul de lege pentru modificarea Constituţiei prevede următoarele:

Articol unic – Articolul 70 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr. 1), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

în titlu, cuvintele „și imunități” se exclud;

 

alineatul (3) se exclude.”

a)      Constituţionalitatea extrinsecă (limitele temporale)

 

24. Sub aspectul constituţionalităţii extrinseci, cu privire la împrejurările revizuirii Constituţiei, textul articolului 142 alin. (3) din Legea fundamentală, care interzice revizuirea Constituţiei pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război, coroborează cu cel al articolului 63 alin. (3) teza a doua din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul nu poate revizui Constituţia în perioada în care mandatul se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe.

25. De asemenea, limitele temporale includ termenul de adoptare a iniţiativei de revizuire a Constituţiei.

26. În conformitate cu articolul 143 din Constituţie, care reglementează modificarea Constituţiei, o lege cu privire la modificarea Constituţiei poate fi adoptată după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare.

27. Curtea constată că, în momentul iniţierii revizuirii Constituţiei în prezenta cauză, nu subzistă niciuna dintre situaţiile la care fac referire textele constituţionale menţionate, fiind întrunite condiţiile de constituţionalitate extrinsecă a iniţiativei de revizuire.

 

b)      Constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale)

 

1.1.  Considerații generale

 

28. Pronunţarea cu privire la constituţionalitatea intrinsecă (limitele materiale) impune analiza modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile art.142 alin.(1) şi alin. (2) din Constituţie, pentru a determina dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse au ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

29. De asemenea, Curtea va examina dacă modificările constituționale propuse nu contravin altor prevederi constituționale și dacă vor asigura aplicabilitatea în ansamblu a acestora fără a se exclude reciproc.

 

1.2.  Excluderea inviolabilității parlamentare

 

30. Curtea reține că în propunerea de revizuire a Constituţiei se abrogă alineatul (3) al articolului 70, care prevede că „Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa”.

31. Curtea reamintește că imunitatea parlamentară, în esenţa sa, are două componente: libertatea de exprimare şi inviolabilitatea deputatului. Din practica internaţională, se observă că statele acordă prioritate protecției componentei ce ţine de libertatea de exprimare, iar garanțiile privind inviolabilitatea deputatului variază în funcţie de tradiţiile juridice ale fiecărui stat în parte.

32. În acest context, Curtea relevă constatările Comisiei de la Veneţia cu referire la inviolabilitatea parlamentară, după cum urmează:

„184. Comisia de la Veneţia consideră că regulile ce reglementează inviolabilitatea parlamentară nu sunt o parte necesară a unei democraţii moderne. Într-un sistem politic bine funcţional, membrii Parlamentului se bucură de o protecţie adecvată cu ajutorul altor mecanisme şi nu au nevoie de o imunitate specială de acest gen.

185. Comisia de la Veneţia, cu toate acestea, recunoaşte că regulile ce prevăd inviolabilitatea pot, în unele state, să îndeplinească funcţia democratică de protecţie a Parlamentului ca instituţie, şi în particular a opoziţiei parlamentare, de o presiune necorespunzătoare sau hărţuire din partea executivului, puterii judecătoreşti sau din partea altor oponenţi politici. Regulile ce instituie inviolabilitatea parlamentară pot, prin urmare, să fie justificate acolo unde alte măsuri de protecţie a membrilor parlamentului nu sunt adecvate. Dar ele trebuie să fie întotdeauna interpretate şi aplicate într-o manieră restrictivă. Astfel de norme trebuie să fie supuse unor limitări şi condiţii, şi trebuie să existe întotdeauna posibilitatea  ridicării imunităţii, urmând o procedură clară şi imparţială.”

 [Raportul cu privire la limitele şi ridicarea imunităţilor parlamentare (CDL-AD(2014)011), aprobat în cadrul celei de-a 98-a reuniuni plenare din 21-22 martie 2014]

33. În ceea ce privește evitarea impunității deputaților, susținută de autorii inițiativei de revizuire a Constituției, Curtea menționează Rezoluția Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (APCE) nr. 1490 (2006) cu privire la interpretarea Articolului 15.a din Acordul General referitor la privilegii și imunități al Consiliului Europei, Rezoluția APCE nr. 1325 (2003) și Recomandarea APCE nr. 1602 (2003) referitoare la imunitățile membrilor Adunării parlamentare, în care se stipulează că imunitățile sunt acordate pentru conservarea integrității Adunării și pentru a se asigura independența membrilor săi în exercitarea mandatului lor european.

34. Astfel, Curtea subliniază că imunitatea parlamentară este justificată de necesitatea protecţiei mandatului parlamentar, ca garanţie a înfăptuirii prerogativelor constituţionale, având ca scop protejarea parlamentarului împotriva unor măsuri represive, arbitrare, ce ar putea fi luate de puterea politică şi ar afecta independenţa acestuia.

35. Totodată, din analiza comparativă a prevederilor constituţionale şi a propunerii legislative de revizuire, Curtea observă că prevederi privind imunitatea se regăsesc şi în privinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Din această perspectivă, propunerea de modificare doar a dispoziţiilor art. 70 alin. (3), referitoare la suprimarea inviolabilităţii membrilor Parlamentului, apare ca fiind discriminatorie, de natură a genera o inegalitate de tratament juridic între persoane care dobândesc mandatul prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

     36. Cu toate acestea, Curtea a reținut în jurisprudența sa că Parlamentul este unica autoritate competentă să decidă asupra instituirii, excluderii sau limitării imunității deputaților.

     37. În conformitate cu cele expuse, Curtea reamintește că s-a pronunţat pozitiv asupra problemei excluderii inviolabilității deputaților prin Avizele nr. 1 din 25 ianuarie 2001 și nr. 1 din 25 noiembrie 2011 asupra proiectelor de lege pentru modificarea şi completarea articolelor 70 şi 71 din Constituţia Republicii Moldova, precum și prin Avizul nr. 2 din 10 noiembrie 2015 asupra inițiativei civice de revizuire a articolelor 60, 70, 78, și 89 din Constituție prin referendum republican.

38. Prin urmare, modificările constituționale propuse de autorii proiectului de lege în vederea excluderii inviolabilităţii parlamentare corespund exigenţelor privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului şi nu sunt de natură să conducă la suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau garanţiilor acestora.

 

39. În lumina celor menționate supra, analiza conţinutului proiectului de lege constituţională denotă că acesta nu depășește limitele revizuirii prevăzute de articolul 142 alin. (2) din Constituţie.

-->

— OPINIE SEPARATĂ (CONCURENTĂ) (Alexandru TĂNASE)

1. Am votat în favoarea avizării pozitive a proiectului de modificare a articolului 70 din Constituţie, deoarece consider că prin proiectul dat nu se depăşesc limitele revizuirii stabilite de articolul 142 din Constituţie. În același timp, consider că instituția imunităţii parlamentare nu poate fi analizată in abstractio, fără a ţine cont de funcționalitatea sistemului politic din ţară. Din această perspectivă, este absolut eronat de a trata imunitatea parlamentară exclusiv   ca un privilegiu oferit de Constituţie parlamentarului, ca o posibilitate de a se eschiva de la răspunderea penală, ignorând cu desăvârşire cealaltă dimensiune a acestei instituţii - cea de procedură specială de protecţie a acestuia faţă de acțiunile abuzive ori insuficient fondate din partea puterii politice.

2. Pornind de la starea democraţiei şi justiţiei în Republica Moldova, imunitatea parlamentară trebuie tratată, în principal, ca o instituţie de drept constituţional, ce are ca scop protejarea parlamentarului împotriva unor măsuri represive, arbitrare, ce ar putea fi luate de puterea politică şi ar afecta independenţa acestuia. Consider că este eronată  intenția autorilor  proiectului  de a  diminua garanțiile de independență a deputaţilor, scontând un rezultat iluzoriu de creştere a integrității parlamentarilor. În contextul particular al Republicii Moldova, vulnerabilizarea parlamentarilor în raport cu organele represive ale statului riscă să afecteze esența parlamentarismului, ca sistem în care Parlamentul ales de popor influențează şi controlează celelalte organe ale statului. În final, am putea să ajungem să constatăm că nu vom mai avea parlamentarism ca atare, dar nici parlamentari integri.   

3. Curtea Europeană a recunoscut faptul că statele acordă o imunitate parlamentară, mai mult sau mai puţin extinsă, şi că aceasta este o practică de lungă durată, care vizează scopurile legitime care sunt protecţia libertăţii de exprimare a Parlamentului şi menţinerea separării puterilor legislativă şi judiciară (A v. Marea Britanie, § 75-78, Cordova (nr. 1), § 55, Cordova (nr. 2), § 56 şi De Jorio, § 49). Diferitele forme în care se poate manifesta imunitatea parlamentară pot, de fapt, să servească protecţiei unei democraţii politice eficiente, piatră unghiulară a sistemului Convenţiei, tocmai în măsura în care acestea tind să protejeze autonomia legislativă şi opoziţia parlamentară.

4. Mi-am expus şi anterior rezervele faţă de eliminarea imunităţii parlamentare în Opinia separată la Avizul din 25 noiembrie 2011. La o distanţă de cinci ani, constat că toate argumentele expuse în acea opinie separată sunt perfect valabile şi astăzi şi nu am nici un motiv pentru a le revedea. După cum rezultă din datele statistice expuse în Opinia separată la Avizul din 25 noiembrie 2011, în ultimul deceniu Procuratura Generală a cerut ridicarea imunităţii parlamentare exclusiv în privinţa deputaţilor care reprezentau opoziţia parlamentară. Între timp, s-a înregistrat un singur caz când a fost ridicată imunitatea unui deputat ce făcea parte din majoritatea parlamentară. În ultimii 6 ani, Procuratura a cerut doar de două ori ridicarea imunității parlamentare, într-un caz fiind acceptată şi în altul refuzată. Din aceste date statistice rezultă univoc că imunitatea parlamentară nu constituie un impediment pentru urmărirea penală a parlamentarilor.

5. Adiţional, trebuie reţinut faptul că la ora actuală organele de urmărire penală deţin instrumentarul necesar pentru a investiga eventualele infracţiuni comise de deputaţi. Această constatare este confirmată şi de faptul ca la ora actuală există proceduri judiciare penale împotriva deputaţilor, care sunt desfăşurate fără a fi necesară ridicarea imunităţii parlamentare. Acest lucru este posibil datorită Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 2 pentru interpretarea articolului 1 alin. (3) combinat cu articolele 69 şi 70 din Constituţia Republicii Moldova (imunitatea şi încetarea mandatului deputatului) (Sesizarea nr. 6b/2014) din 20 ianuarie 2015, prin care a statuat următoarele:  

„69. [...] protecţia inviolabilităţii operează doar pentru anumite măsuri procesuale restrictive, enumerate expres şi exhaustiv de Constituţie: reţinere, arest, percheziţie. Există o excepţie în caz de «infracţiune flagrantă».

    70. Astfel, doar cu aceste rezerve, în privinţa deputatului poate fi pornită şi exercitată urmărirea penală fără necesitatea ridicării imunităţii."

6. Prin urmare, cadrul normativ în vigoare permite „porni[rea] şi exercita[rea] urmărir[rii] penal[e] fără necesitatea ridicării imunităţii", păstrând garanţiile constituţionale de exercitare independentă a mandatului de deputat. În acest mod, s-a reuşit punerea în echilibru a interesului de efectuare a justiţiei cu cel de garantare a independenţei parlamentare.

7. În aceeași Hotărâre, Curtea reţinut că există diferenţe referitoare la natura şi gradul de protecţie oferită parlamentarilor, prin intermediul inviolabilităţii. Reflectând experienţa politică şi istorică, proprii fiecărui stat, aceste diferenţe atestă necesităţile pe care aceasta e fondată. Privită, de fapt, ca fiind indisociabilă de separarea puterilor în stat, de păstrarea autonomiei parlamentare sau de protejarea opoziţiei în cadrul Parlamentului, extinderea acestui privilegiu pare să se definească, în fiecare stat, în funcţie de gradul de autonomie necesar pentru ca Parlamentul să-şi poată îndeplini funcţiile (§ 48).

8. Din aceste considerente, îmi menţin opinia, potrivit căreia, în contextul politic actual, ţinându-se cont de nivelul de cultură politică, gradul de democraţie şi starea justiţiei din ţară, excluderea imunităţii parlamentare ar reprezenta nu doar o suprimare a unor garanţii oferite de Constituţie parlamentarului pentru exercitarea unei părţi a suveranităţii naţionale, dar și o ameninţare directă la adresa opoziţiei parlamentare şi a pluralismului politic în general.

9. Consider necesar de a mă ralia opiniei Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) a Consiliului Europei, expuse în Raportul cu privire la limitele şi ridicarea imunităţilor parlamentare (CDL-AD(2014)011), aprobat în cadrul celei de-a 98-a reuniuni plenare din 21-22 martie 2014. În acest document, Comisia de la  Veneţia condiţionează reglementarea instituţiei imunităţii cu existenţa „unui sistem politic bine funcţional": 

 184. Comisia de la Veneţia consideră că regulile ce reglementează inviolabilitatea parlamentară nu sunt o parte necesară a unei democraţii moderne. Într-un sistem politic bine funcţional, membrii Parlamentului se bucură de o protecţie adecvată cu ajutorul altor mecanisme şi nu au nevoie de o imunitate specială de acest gen.

185. Comisia de la Veneţia, cu toate acestea, recunoaşte că regulile ce prevăd inviolabilitatea pot, în unele state, să îndeplinească funcţia democratică de protecţie a Parlamentului ca instituţie, şi în particular a opoziţiei parlamentare, de o presiune necorespunzătoare sau hărţuire din partea executivului, puterii judecătoreşti sau din partea altor oponenţi politici. Regulile ce instituie inviolabilitatea parlamentară pot, prin urmare, să fie justificate acolo unde alte măsuri de protecţie a membrilor parlamentului nu sunt adecvate. Dar ele trebuie să fie întotdeauna interpretate şi aplicate într-o manieră restrictivă. Astfel de norme trebuie să fie supuse unor limitări şi condiţii, şi trebuie să existe întotdeauna posibilitatea ridicării imunităţii, urmând o procedură clară şi imparţială."

10. Sunt de părere că Republica Moldova este anume acel caz la care face referire Comisia de la Veneția, unde imunitatea parlamentară îndeplineşte funcția [...] democratică de protecţie a Parlamentului ca instituţie, şi în particular a opoziţiei parlamentare, de o presiune necorespunzătoare sau hărţuire din partea executivului, puterii judecătoreşti sau din partea altor oponenţi politici.

11. Vreau sa reiterez opinia Comisiei de la Veneţia, expusă în Raportul cu privire la regimul imunităţilor parlamentare (CDL-INF (1996)007), aprobat în cadrul celei de-a 27-a reuniuni plenare din 17-18 mai 1996, unde este menţionat că:

"102. Imunitatea parlamentară continuă să fie o instituţie care protejează independenţa membrilor faţă de celelalte puteri şi libertatea lor de acţiune şi de exprimare, cu toate că relaţia dintre caracteristicile diferitelor puteri a evoluat considerabil în democraţiile parlamentare. Aceasta protejează, de asemenea, parlamentarii de posibile abuzuri ale majorităţii".  

12. Comisia de la Veneţia, în Avizul pe marginea proiectului de revizuire a Constituţiei României (CDL-AD (2002) 12), adoptat la cea de-a 51-a reuniune plenară din 5-6 iulie 2002, s-a referit şi la imunitatea parlamentară. Astfel, Comisia de la Veneţia a menţionat că: "imunitatea parlamentară ar putea avea un anumit sens în statele aflate în proces de tranziţie spre democraţie şi având o experienţă politică autoritară, lungă şi recentă, unde nu poate fi exclusă ingerinţa puterii executive în funcţionarea normală a Parlamentului şi unde nu poate fi garantată în totalitate independenţa puterii judecătoreşti" (§ 33). 

13. Majoritatea constituțiilor statelor democratice utilizează imunitatea parlamentară ca un instrument de protecţie contra unor măsuri represive şi arbitrare din partea altor puteri, care ar periclita exercitarea independentă a mandatului de deputat.

Constituția Germaniei

Art. 46. Imunitatea deputaților 

„(...)

(2) Un deputat nu poate fi tras la răspundere sau ares­tat pentru fapte pedepsite de lege decât cu încuviințarea Bundestagului, afară numai dacă a fost arestat în flagrant delict sau în cursul zilei următoare comiterii faptei.

(3) Încuviințarea Bundestagului este, de asemenea, ne­cesară pentru orice altă îngrădire a libertății personale a unui deputat sau pentru pornirea unei proceduri judiciare împotriva unui deputat în baza articolului 18.

(4) Orice acțiune penală și orice urmărire în baza arti­colului 18 împotriva unui deputat, orice arest sau orice alte îngrădiri ale libertății sale personale trebuie suspen­date la cererea Bundestagului".

Constituţia Spaniei

Art. 71

„(1) Deputații și senatorii se bucură de inviolabilitatea opiniilor exprimate în exercitarea mandatului.

(2) În timpul mandatului, deputații și senatorii se bucură de imunitate și pot fi arestați numai în caz de infracțiune flagrantă. Aceștia nu vor putea fi inculpați si nici trimiși în judecată fără autorizarea prealabilă a Camerei din care fac parte.

(3) Cauzele îndreptate împotriva deputatului sau senatorului vor fi examinate de către Secția Penală a Tribunalului Suprem.

(...)".                                

Constituția Italiei

Art. 68

„Membrii Parlamentului nu pot fi trași la răspundere pentru opiniile sau voturile exprimate în timpul exercitării funcției lor.

În absența autorizării din partea Camerei din care face parte, niciun membru al Parlamentului nu poate fi supus unei percheziții corporale sau domiciliare, nu poate fi arestat sau lipsit de libertate personală în alt fel și nici nu poate fi ținut în arest, cu excepția cazurilor în care se execută o sentință definitivă a unei instanțe judecătorești sau a cazurilor de flagrant delict, unde arestarea este obligatorie.

Această autorizare va fi, de asemenea, necesară în vederea interceptării conversațiilor sau a comunicărilor unui membru al Parlamentului ori a sechestrului corespondenței acestuia."

Constituția Franței

Art. 26

„(...)

Niciun membru al Parlamentului nu poate fi arestat sau supus oricărei alte măsuri privative sau restrictive de libertate, aplicate pentru infracțiuni grave și alte delicte majore, decât cu autorizarea biroului Camerei al cărei membru este. Această autorizare nu este necesară în caz de infracțiune comisă în flagrant delict sau de condamnare definitivă.

Pe durata sesiunii, arestarea, măsurile privative sau restrictive de libertate ori urmărirea penală a unui membru al Parlamentului sunt suspendate, dacă acest lucru este solicitat de Camera din care face parte.

Camera interesată se reunește de drept în ședințe suplimentare pentru a permite, dacă este cazul, aplicarea alineatului menționat mai sus."

Constituția Japoniei

Art.50

Membrii celor două Camere, în afara cazurilor stabilite prin lege, nu pot fi arestaţi în timpul sesiunii Dietei, iar membrul arestat înainte de sesiune, dacă există o cerere a Camerei respective, trebuie să fie eliberat pe timpul sesiunii.

Constituția Turciei

Art. 83. Imunitatea parlamentară  

„(...)

Nici un deputat acuzat că a comis un delict înainte sau după alegeri nu poate fi reținut, interogat, deținut sau judecat, cu excepția cazului în care Adunarea decide altfel. Aceste prevederi nu se aplică în cazurile de flagrant delict pasibile de o pedeapsă grea și cazurile prevăzute la articolul 14 din Constituție, cu condiția că urmăririle respective să fi fost începute înainte de alegeri. Cu toate acestea, în astfel de circumstanțe autoritatea competentă trebuie să informeze Marea Adunare Națională a Turciei despre situația respectiva, fără întârziere și în mod direct.

(...)"

14. Pornind de la cele expuse mai sus, constat că nu am nici un argument juridic sau de alt ordin pentru a-mi revedea concluziile conținute în Opinia separata la Avizul din 25 noiembrie 2011. În statele cu o democraţie în formare şi cu sisteme judecătoreşti care nu sunt suficient de independente, imunitatea nu trebuie privită doar din perspectiva unor posibilități de eschivare de la răspunderea penală, dar în special ca un instrument de protejare a parlamentarului împotriva unor măsuri represive, arbitrare, ce ar putea fi luate de puterea politică şi ar afecta independenţa acestuia. Ar fi contrar spiritului Constituţiei de a folosi prevederile acesteia pentru limitarea democraţiei sau pentru îndepărtarea de la esenţa statului de drept, or, modificările propuse conţin anume asemenea riscuri.


Sesizare: ro-Opinie-separata-avizului-4-din-18042016b92fa.pdf

—  ()


Tel.: +373 22 25-37-08
Fax.: +373 22 25-37-46
Total vizitatori: 5635710  //   Vizitatori ieri: 3415  //   azi: 928  //   Online: 15
Acces rapid